foja: 706

CUIJ: 13-02122456-6((012174-10485301))

CARRETERO LUIS HORACIO C/ HONORABLE TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE MENDOZA P/ ACCIÓN PROCESAL ADMINISTRATIVA

*102138248*

En Mendoza, a nueve días del mes de diciembre de dos mil quince, reunida la Sala Primera de la Excma. Suprema Corte de Justicia, tomó en consideración para dictar sentencia definitiva, las causas n° 104.853, caratulada: “CARRETERO, LUIS HORACIO C/ H. TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROV. DE MENDOZA S/ A.P.A.” y su acumulada n° 104.867, caratulada “MARZIALI CARLOS ALBERTO JULIO C/ HONORABLE TRIBUNAL DE CUENTAS S/ A.P.A.”.

De conformidad con lo decretado a fs. 700 se deja constancia del orden de estudio establecido en la causa para el tratamiento de las cuestiones por el Tribunal: primero: DR. ALEJANDRO PEREZ HUALDE; segundo: DR. JORGE H. NANCLARES; y, tercero: Dr. HERMAN A. SALVINI.

ANTECEDENTES:

A fs. 28/49 vta. Luis Horacio Carretero, con el patrocinio del abogado Julio H. Aravena, promueve acción procesal administrativa contra el H. Tribunal de Cuentas de la Provincia de Mendoza (HTC), a fin de que sea anulado el Fallo n° 15.786, dictado el 17-4-2013 en la pieza separada n° 402-PS-078 (del expte. N° 3583-a-04-CGP – Fondo de Inversión y Desarrollo Social (FIDES) ejercicio 2004 – Fallo n° 14854 – Dispositivo 5°”); por el cual se le impuso el cargo de reintegrar al Fisco la suma de $1.521.193,86, en forma conjunta y solidaria con otros funcionarios del FIDES y del Ministerio de Desarrollo Social y Salud. Funda en derecho, ofrece prueba y formula reserva del caso federal.

A fs. 60 se admite formalmente la acción y se ordena correr traslado al Presidente del HTC, al Gobernador de la Provincia y al Fiscal de Estado.

A fs. 77 se hace parte el presidente del HTC con el patrocinio letrado del Director de Asuntos Jurídicos y Secretario Relator.

A fs. 138/176 vta. consta la demanda del contador Carlos A. J.Marziali contra el HTC quien, con el patrocinio de Carlos H. M. Marziali S., también pretende que sea anulado el Fallo n° 15.786. Funda en derecho y ofrece prueba.

A fs. 187 se admite el proceso y se ordena correr traslado al Presidente del HTC y al Fiscal de Estado.

Por auto de fs. 204 y vta. se dispone acumular la causa n°104.867, carat. “Marziali, Carlos Alberto Julio c/ H.T.C. S/ A.P.A.”, originaria de la Sala II, al expediente n°104.853, carat. “Carretero, Luis Horacio c/ H.T.C. S/ A.P.A.”.

A fs. 218/236 el presidente del HTC, con el patrocinio del Director de Asuntos Jurídicos y Secretario Relator, contesta ambas demandas solicitando que se rechacen, con costas. Ofrece prueba y funda en derecho.

A fs. 240/242 vta. contesta el abogado Alejo Guajardo en su carácter de apoderado del Poder Ejecutivo provincial. Pide que se rechacen las demandas con costas. Ofrece prueba y funda en derecho.

Completado el traslado de las demandas, a fs. 251/252 vta. se hace parte el Subdirector de Asuntos Legales de Fiscalía de Estado y contesta expresando que su intervención se limitará a controlar la actividad probatoria y, eventualmente, asumir la representación del interés fiscal a efectos de probar las circunstancias que favorezcan al mismo. Adhiere a la prueba instrumental ofrecida por la demandada y formula reserva del caso federal.

A fs. 263 se ordena correr traslado a los actores de las contestaciones a sus demandas, el cual es evacuado a fs. 266 por Luis Horacio Carretero.

Admitidas y rendidas las pruebas ofrecidas, se agregan los alegatos, obrando a fs.636/651 vta. el del actor Luis Carretero, a fs. 653/677 el de Carlos A. Marziali, a fs. 682/687 vta. el del HTC, y a fs. 689/690 vta. el del Gobierno Provincial.

A fs. 693/695 se incorpora el dictamen del Procurador General.

A fs. 697 se llama al acuerdo para sentencia.

De conformidad con lo establecido en el art. 160 de la Constitución de la Provincia, esta Sala se plantea las siguientes cuestiones a resolver:

PRIMERA CUESTIÓN: ¿Es procedente la acción procesal administrativa interpuesta?

SEGUNDA CUESTIÓN: En su caso, ¿qué solución corresponde?

TERCERA CUESTIÓN: Costas.

A LA PRIMERA CUESTIÓN EL DR. PÉREZ HUALDE, DIJO:

I. RELACIÓN SUCINTA DE LAS CUESTIONES PLANTEADAS.

A) Posición de Luis Horacio Carretero.

Pide que se anule el Fallo 15.786, dictado el 17-11-2011 por el HTC, en las actuaciones n° 402-PS-07, pieza separada del expediente n° 353-A-04, carat. “Contaduría General de la Provincia – Fondo de Inversión y Desarrollo Social (FIDES) – Ejercicio 2004 – Fallo n° 14854 – Dispositivo 5°”, en cuanto por el mismo se lo consideró responsable y se le formuló cargo por la suma de $1.521.193,86, en su calidad de Director Ejecutivo, de manera solidaria y conjunta con otros funcionarios del FIDES: la Subsecretaria de Desarrollo Social y Administradora del FIDES, el Director de Cooperación y Desarrollo Socioproductivo, el Jefe del Programa Vale Más, el Auditor Interno, y a los herederos de la Directora de Administración.

En primer término, describe los procedimientos a los que estaba sujeto el Programa Vale Más (Ley 6462, Resolución n°1763/00 MDSS, Resolución n° 3131/00, Resolución n° 2975/00 MDSS, Resolución n° 1115/97 MS), para sostener que el HTC le imputa responsabilidad fiscal por falta en el control sobre la rendición de los cuadernillos correspondientes al Programa Vale Más, que no le era inexigible. Afirma que el control de gestión le correspondía al Director de Cooperación y Desarrollo Socio Productivo, y que la rendición le cabía al jefe del Programa. Desde su punto de vista se puede agregar al jefe del Servicio Administrativo, a la Contaduría General de la Provincia, pero nunca a su parte, ya que la intervención que tenía era limitada y se basaba en un informe previo del Jefe del Programa y de la Dirección de Cooperación y Desarrollo Socio Productivo, respecto de los cuales no cabía dudar. Entiende que esos funcionarios son los responsables por las afirmaciones que firmaban.

De la normativa citada extrae que la terminación del proceso de rendición documentada era responsabilidad de un Auditor Interno independiente, quien debía efectivizarlo en conjunto con el Jefe del Servicio Administrativo y proceder a la respectiva descarga del SIDICO (sistema a través del cual se implementa el registro de operaciones previsto en el art. 39, inc. 3- de la Ley 3799). Luego los jefes del Programa formaban un expediente con los tickets no entregados o no rendidos a fin de que fueran descontados a la proveedora PROMS SA. Afirma que cuando intervino en esta etapa ordenó que por intermedio de la Auditoría interna del Programa se informaran todos los tickets no entregados y que, en caso de no se rindieran, se descontaran las sumas pertinentes a la proveedora, por lo cual no existe omisión de control o deber incumplido alguno reprochable a su parte.

En segundo lugar entiende que algunas conclusiones del HTC se sostienen en errores de apreciación y de juicio lógico (expted.adm.n°1681-P-04, n° 7324-A-2004, n° 719-A-2005) pues, según afirma, el no haberse descontado las sumas correspondientes a los cuadernillos no entregados por la empresa proveedora fue responsabilidad del auditor interno. También sería responsable la jefa del Servicio Administrativo y la Contaduría General de la Provincia por no haber ejercido el control de oposición, o exigir la rendición de los cuadernillos o proceder a su descuento. Pero el resto de los funcionarios conformaron el expediente como pendiente de rendición; no sabían de lo hecho por el auditor o la jefa del servicio administrativo, ya que sólo acceden a la información del SIDICO de descargo del responsable (el auditor interno, quien tiene la clave de acceso), sistema en el cual figura el expediente como debidamente rendido por el auditor interno, constando un saldo de $0 pendiente de rendición, por lo que debían suponer que la rendición había sido efectuada de acuerdo a las pautas pertinentes. La Auditoría debía descargar los expedientes del sistema SIDICO sólo cuando se encontraran debidamente rendidos con los comprobantes del caso (cuadernillos).

Agrega que esta circunstancia ha sido verificada por el mismo HTC cuando excluyó a la Jefa del Programa de Nutrición de la responsabilidad fiscal, con fundamento en que quien controlaba el cumplimiento de las obligaciones asumidas por PROMS SA era el Jefe del Programa Vale Más y el Director de Cooperación y Desarrollo Socio Productivo que centralizaban el control de las rendiciones de los tickets de distintos programas.

En tercer término cuestiona la afirmación del HTC según la cual los expedientes de rendición de los cuadernillos eran iniciados por el FIDES, cuando ello no era así, pues tales piezas se formaban a instancia del Jefe del programa respectivo, quien elaboraba el cuadro de los cuadernillos no entregados, y los entregados pero no rendidos.

También se queja porque no estaría acreditada la existencia de daño resarcible al fisco, que deba ser reparado, con base en un pago ilegítimo, con lo cual el cargo impuesto carecería de causa. Se apoya en el dictamen de la revisora de cuentas conforme el cual la falta de rendición de los cuadernillos (para acreditar la efectiva entrega de tickets) constituye un procedimiento administrativo irregular, pero que no produjo daño al fisco, por lo que no sería calificable como una “erogación sin justificar”. Cuestiona, en cambio, el criterio de la Secretaría Relatora del HTC, para quien se trató de un pago indebido porque no estando rendidos los cuadernillos se deberían haber descontado las sumas correspondientes a la empresa proveedora, es decir, que se pagó sin existir acreditación de la contraprestación según el contrato.

Postula que, según la Ley 1003 la sanción de multa corresponde cuando no exista daño o perjuicio económico para el Estado y, cuando exista el mismo, corresponde la formulación del cargo al responsable para que ingrese los fondos, lo cual tiene carácter resarcitorio. Según su punto de vista, una erogación sin justificar implica un pago efectuado sin la debida documentación que lo respalde contablemente, pero no un faltante de dinero o un pago indebido. Dice que así se resolvió en la causa n° 91.887, caratulada: “De Marco, Gerardo y ots. C/ HTC s/ APA” en la cual se discutió el análisis de cuentas del ejercicio 2003.

Describe el contexto de crisis dentro del cual se proyectó e implementó el Programa Vale Más, que se financiaba con fondos nacionales, que atendió a casi 40.000 beneficiarios en rededor de 300 puntos de la Provincia, que la empresa proveedora contaba con oficinas en San Nicolás, Provincia de Buenos Aires, que los plazos previstos en el pliego eran muy exiguos, de allí que se flexibilizaron algunos términos relativos al cumplimiento del contrato para agilizar el pago a proveedores y de esta manera evitar que se cortara la cadena de entrega a los beneficiarios y uso de los vales alimentarios destinados a satisfacer las necesidades básicas de las capas sociales de escasos recursos, que la solución implementada consistió en establecer que la empresa proveedora debía rendir los vales rescatados por los mayoristas y minoristas (contra la efectiva entrega de alimentos a los beneficiarios del programa), que con estas rendiciones se emitía un listado y monto mensual que se liquidaba a PROMS SA (tantos cheques como liquidaciones presentadas), que la empresa endosaba dichos cheques a los proveedores mayoristas y minoristas en pago de las prestaciones brindadas, todo lo cual pone en evidencia que se pagaron los vales efectivamente consumidos -mensualmente- por los beneficiarios del sistema. Es decir que se abonó la efectiva prestación brindada, ya que estaba garantizado el pago de la prestación efectivamente realizada.

El mayorista debía entregar la mercadería a quien figuraba en los vales y no a otra persona. Lo único que podría objetarse al sistema es la posibilidad de que dichos vales hayan sido consumidos por algunas personas que no fueron las individualizadas en los mismos, pero tales casos -que presume puntuales- no constan. Ante ello, concluye, se deben pensar que el programa funcionó correctamente y que la prestación llegó efectivamente a su interesado.

Entiende que, de otra manera, se hubiera paralizado materialmente la entrega de alimentos. La dimensión de los hechos complicaron las rendiciones ya que, por un lado, PROMS debía rendir mediante cuadernillos la entrega a los beneficiarios y, por el otro, los mayoristas debían rendir a PROMS los consumidos por los beneficiarios en el mercado para así obtener los pagos (a través del sistema de endoso de cheques) por parte de PROMS SA, cuando esta empresa rendía los mismos al sistema. Estas circunstancias lo llevan a afirmar que no existieron pagos indebidos o ilegítimos a PROMS, ya que lo pagado fueron los vales presentados por la empresa provenientes de sus mayoristas, según el listado mensual de los vales consumidos en cada caso. No se pagaron prestaciones no brindadas, ni existió denuncia alguna de los beneficiarios, ni administrativa ni judicial, de que se hubieran pagado prestaciones brindadas a personas distintas de los beneficiarios del programa.

Reconoce que hubo procedimientos administrativos irregulares: porque se modificó el sistema previsto contractualmente y porque, de una partida mayor a $7.000.000, no se pudieron justificar -mediante los cuadernillos- qué vales por la suma de $835.695 fueron entregados a sus beneficiarios, y no a otras personas ajenas al programa. Pero -según justifica- esto puede ser causa para la aplicación de una sanción de multa, pero nunca para la imposición de un cargo con carácter reparatorio de un daño que no está acreditado.

Menciona que el hecho de que ni el Gobierno provincial ni Fiscalía de Estado hayan realizado gestiones de cobros por los supuestos pagos indebidos, sería indicativo de su inexistencia. Tampoco el HTC impuso al Gobierno de la necesidad de iniciar las acciones judiciales pertinentes contra PROMS SA.

Postula que el cargo impuesto constituye una sanción desproporcionada, frente a los hechos acreditados ya que la falta de documentación consistente en la rendición de los cuadernillos de entrega (por parte de la empresa PROMS SA) de los vales alimentarios sólo a los beneficiarios del Programa VALE MAS, sólo podría ser calificada como un procedimiento administrativo irregular, sancionable con una multa, ya que ello no provocó daño para el erario público. Esta circunstancia, además, demostraría que el fallo atacado padece de vicios en su forma (por falta de motivación) y en su objeto (por estar en discordancia con la situación de hecho contemplada en las normas).

Agrega que al fallo del HTC se contradice con anteriores resoluciones del organismo relativas a ejercicios anteriores del FIDES, en las cuales se consideró a la misma situación como un “procedimiento administrativo irregular” y que le correspondía la sanción de “multa”, pero no cargo (Fallo 14.532/05, correspondiente al ejercicio 2001, revisión tramitada en el expte.adm.n° 402-PS-07; Fallos n° 14.152 y n° 14.913). En el mismo sentido remarca que el HTC cambió su postura en el Fallo n° 14.989/07 donde, también por idénticas circunstancias le impuso al actor un cargo. Ello motivó el ejercicio de una acción que tramitó en los autos n° 91.905, originario de la Sala I, al cual se acumuló la causa n° 91.997, caratulada: “De Marco, Gerardo y ots. C/ HTC S/A.P.A.”. Destaca que el HTC aprobó la operatoria de Vale Más por los ejercicios 2000, 2001, 2002 y 2003.

Por último, impugna la solidaridad impuesta, pues del procedimiento y las etapas de ejecución del gasto surgirían responsabilidades personales determinadas, sólo en cabeza del Jefe del Programa respectivo, del Director de Cooperación y Desarrollo Socioproductivo, de la encargada del servicio administrativo y de la Contaduría General de la Provincia. La misma situación demostraría que la solidaridad ha sido impuesta sobre algunos de los sindicados como responsables, pero no a todos los que efectivamente intervinieron, como el citado Contador General de la Provincia, lo cual implicaría una violación al derecho a la igualdad de trato.

B) Posición de Carlos Alberto Julio Marziali.

También pretende que se anule el Fallo 15.786 del HTC.

Refiere que el fallo debe analizarse teniendo en cuenta otros antecedentes sobre la misma materia, en especial las rendiciones de cuentas de los años 2000, 2001, 2002 y 2003.

Da por reproducidas las defensas y argumentos vertidos en los expedientes judiciales n° 91887, 91895, 91905 y 92061, acumulados bajo la carátula “De Marco, Gerardo y ots. C/ HTC s/ APA”.

Relata que el Gobierno provincial contrató con PROMS SA (Decretos n° 1410/2001, n° 1548/2003 y n° 435/2004, expte. n° 724-D-2002) la provisión del servicio de emisión y distribución de Vale Más para los programas del Ministerio de Desarrollo Social y Salud. El gasto debía ser atendido con fondos del FIDES (Ley 6783), que es un organismo financiero.

Entiende que el objeto del contrato no era la entrega de los vales a los beneficiarios. El objeto era la pago de los vales o pagarés, que era la razón por qué los comerciantes los aceptaban, por qué podían ser cambiados por dinero en efectivo a su valor nominal menos la comisión (a PROMS SA, por la gestión de recupero). Todo lo demás era accesorio, según surge de lo especificado en el pliego de la licitación.

Describe la operatoria del contrato y del programa de la siguiente manera: el gobernador ordena -por decreto- al FIDES que le entregue dinero a PROMS SA (dinero que el FIDES presta al Provincia, a través del Ministerio de Desarrollo Social y Salud, por Ley 6783). El Ministerio dispone -por resolución- que el control de gestión (respecto del uso del dinero que pidió prestada al FIDES y que le entregó a PROMS SA) lo haga el Área Provincial de Apoyo Laboral. El FIDES entrega el dinero a PROMS SA como adelanto y en cumplimiento de la orden de su mandante (el Ministerio). PROMS SA rinde cuentas ante el Área Provincial de Apoyo Laboral (que depende del Ministerio, “dueño” del dinero ya prestado y, por ende, a quien le interesa recibir la rendición de cuentas de lo que se hizo con ese dinero). Esta oficina inicia el expediente de rendición de cuentas y confecciona el “informe de control de gestión” certificando que PROMS SA ha cumplido el contrato que tiene con el Ministerio, otorgando a los fondos el destino comprometido (acompañado de los recibos otorgados por los mayoristas a PROMS SA, certificando el destino dado a los fondos).

El procedimiento consistía en que la Tesorería del FIDES (por mandato del Ministerio) emitía y entregaba cheques por un monto igual al rendido, previo controlar las Rendiciones Acreditativas de Entrega de Fondos (RAEF), y con los rescatistas (mayoristas) esperando el pago. Se hacían tantos cheques como rescatistas, más otro por la comisión de PROMS, y los rescatistas recibían su cheque endosado por PROMS SA, en presencia de la Tesorera del FIDES. La comisión de PROMS SA no era pagada por el Gobierno de Mendoza, ni por el FIDES, ya que los rescatistas detraían una tasa de descuento sobre el total presentado al cobro (del 5%, o menos, según qué prórroga del contrato fuera). Es decir que PROMS SA cobraba su trabajo a los rescatistas con dinero privado, ya no con fondos públicos. Este mecanismo constaría en el expte.adm.n° 719-A-2005-05480.

Se trataba de una cuenta corriente donde PROMS SA pedía plata a la Provincia a medida que rescataba tickets de los comercios habilitados. Luego, los tickets que no fueron rescatados tampoco generaron erogación alguna para la Provincia (cita el dictamen del Cuerpo Médico Forense realizado en el expte. Judicial n° 91887).

La Auditoría Interna del FIDES audita los pagos realizados por la Tesorería del FIDES -con aquel informe de control de gestión- y remite al Archivo de la Contaduría General de la Provincia, poniendo el expediente a disposición del HTC.

Por eso, quien debe rendir cuentas de qué hace con el dinero que le prestan es el Gobernador y el Ministro del ramo. No le corresponde a Auditoría Interna del FIDES analizar, seguir y denunciar el incumplimiento de contratos. Sólo le corresponde analizar, objetar y observar el “informe de control de gestión” del Área Provincial de Apoyo Laboral (según Resolución n° 3231/2000 MDSS) así como la actividad de la Tesorería del FIDES, es decir que se audita lo hecho por otra repartición del Estado, no lo hecho por una empresa privada. Por lo tanto, si hay incumplimiento del contrato le corresponde al contratante y su auditoría señalarlo (la auditoría del Ministerio es la Dirección de Auditoría, Fiscalización y Control), no al FIDES.

Si mediante resoluciones se dispuso que la plata se entregue directamente por el FIDES a PROMS SA por razones de economía procedimental, y que el FIDES concentre las rendiciones de los cinco programas involucrados (art. 5, Ley 6783) para enviarlas al HTC, ello no hace al FIDES responsable de las rendiciones de cuentas que reciben y controlan esos cinco programas involucrados (que tienen su propia auditoría provista por la Dirección de Auditoría y Fiscalización y Control del Ministerio de Desarrollo Social y Salud). No se puede responsabilizar al FIDES de que PROMS SA no haya cumplido su contrato con el Ministerio de Desarrollo Social y Salud.

El Auditor Interno del FIDES no está alcanzado por el art. 4 del Acuerdo 2514 del HTC, ya que no tiene claves de acceso a la contabilidad y, ante una rendición de cuentas de PROMS SA, los responsables están obligados a registrar el descargo. Este descargo debió ser hecho por la Tesorería al entregar los cheques contra los recibos de los mayoristas rescatistas de los vales. Ese fue el momento en que se hizo la rendición de cuentas porque los fondos no se adelantaban antes de la emisión de los tickets (como decía la norma jurídica) sino que en la realidad se entregaban luego de rescatados los tickets.

Plantea que el Auditor Interno del FIDES no maneja ni manejó caudales, ni puede manejarlos por su cargo, por lo cual no está comprendido en los alcances de los arts. 1 y 20 de la Ley 1003, ni en el art. 63 de la Ley 3799. Desde su punto de vista la Auditoría Interna del FIDES es una auditoría contable, no una auditoría de campo. No le correspondía verificar a quién se entregaba el talonario de tickets y quién firmaba la planilla. Los tickets se entregaba antes de que el expediente llegara a la Auditoría Interna del FIDES.

También cuestiona que el Fallo del HTC no se condice con lo normado en el art. 20 de la Ley 1003 puesto que, si PROMS SA es una persona jurídica privada que recibió fondos del Estado provincial (como lo hacía al recibir y endosar los cheques de Tesorería para aplicarlos al pago de mayoristas que rescataban los Vale Más, según cursograma de la Resolución n° 3231/2000 MDSS), el HTC debería pedirle a PROMS SA que cumpla con la rendición pendiente, de acuerdo con lo previsto en los arts. 3 y 24, inc. b) del Acuerdo 2514.

Explica que ello no ha sido así porque no hay dinero faltante. Para formular un cargo tiene que faltar dinero. No puede faltar dinero y no haber responsabilidad del Tesorero. En el caso, la cuenta no se cerró mientras PROMS SA pudo seguir presentando rescates de tickets o vales (según lo reconoce el propio Tribunal de Cuentas, cuando bajó el cargo inicial) y, al final, cuando no quedaran más rescates de tickets o vales que presentar (dado que tenían una fecha de vencimiento) se sabría si debe devolver fondos a la Provincia (que pueden provenir del fondo de garantía que debió constituir y no necesariamente de los funcionarios involucrados). De lo contrario, devolver lo que no se ha perdido produciría un enriquecimiento sin causa de la Provincia. Con ello, afirma que corresponde acreditar la inversión de los fondos (arts. 3 y 24 inc. b- del Acuerdo 2514 del HTC) en la cuenta del año en que se realiza la inversión (no en el que se le adelantaron los fondos).

No obstante, opone lo irrelevante de contar con las “planillas de firmas de entrega a los beneficiarios” faltantes (documentación que permitiría determinar la existencia de vales no entregados), ya que sólo se pagaban los vales presentados por los mayoristas para su rescate, es decir, que sólo se pagaron vales efectivamente entregados. Si la entrega fue irregular (sin hacer firmar la planilla, si PROMS SA duplicó la emisión, etcétera) es algo que el mayorista que recibió los vales del minorista, y el minorista que recibió el vale de la persona que concurrió a comprar alimentos, no podía saber. El sistema de esta cuasi moneda se basaba en la fe pública, y así fue. A menos que haya existido una estafa entre PROMS SA y los mayoristas, a quienes se los entregaba directamente para que éstos los presentaran mezclado con los vales que hubieran circulado legítimamente. Pero ello es algo imposible de detectar desde una auditoría interna.

La responsabilidad por la irregular entrega de los vales o pagarés corresponde a quien los entregó y repartió. Tampoco se le dio intervención a la Auditoría Interna en el control previo a la transferencia de fondos (emisión y pago de los cheques, según Resolución ministerial n° 3231/2000, lo que fue advertido por el HTC cuando analizó la cuenta del año 2003). No obstante, incluso si la entrega de los vales hubiera sido irregular y ello fuera responsabilidad de la Auditoría Interna del FIDES, en nada quita que se debían pagar (reembolsar o rescatar) los vales, tickets o pagarés presentados a su cobro por sus legítimos tenedores (los comerciantes mayoristas). De manera que, en cualquier caso, la erogación de los fondos para reembolsar los pagarés fue regular pues el mayorista que presentó de buena fe el vale o pagaré, para su pago, tenía derecho a recibir el importe, dada la naturaleza jurídica del documento y en virtud de la orden emitida por el Ministerio de Desarrollo Social y Salud.

En resumen, sostiene que el gasto está respaldado con los comprobantes, pues ello acredita el reembolso a los comercios habilitados tenedores de los tickets, del crédito adelantado al recibir los vales (o pagarés). Así, cada pago (o Rendición Acreditativa de Entrega de Fondos, RAEF) fue aprobado y no hay duda de que todos los tickets que circularon fueron rescatados de sus legítimos tenedores (los comercios minoristas habilitados). No hay motivo alguno para formular cargo, todo el dinero que salió del FIDES fue contra el pedido del Ministerio (“pedido de emisión y distribución”), y todo el dinero fue entregado a sus legítimos destinatarios (los tenedores de vales o pagarés).

La razón por la que no hay perjuicio económico para el erario público es porque se emitieron más vales de los que se pagaron; y porque sólo se pagaron los vales que se presentaron al cobro por los mayoristas. En una situación ideal donde se adelantara dinero a PROMS SA para rescatar los tickets o pagarés, era importante controlar que todos los tickets hubieran sido entregados para que se devolviera el importe, correspondiente a los tickets no entregados. Pero en realidad no se adelantó ni un solo peso a PROMS SA, sino que sólo se le entregaba dinero previo verificar que hubiera rescatado los tickets o pagarés; era inútil controlar los tickets no entregados porque no había ningún adelanto que devolver.

Cuestiona que según el HTC no se debieron hacer los asientos de descargo de responsables, pues la situación anteriormente descripta no indica que haya faltante de dinero sino que, en todo caso, se debía reclamar el faltante a la persona que manejó el dinero y corregir el asiento. Sobre este aspecto aduce que el HTC no dijo cómo hacer los asientos hasta el fallo del 2011, disponiendo que se realicen por intermedio de la Contaduría General de la Provincia.

No se podía hacer un asiento por cada vale, de acuerdo a su emisión. Los vales rendidos se descargaban en un solo asiento, del total de la deuda y no de cada una de las emisiones. Es materialmente imposible que el empleado que tenía la clave de acceso al sistema informático, otorgada por la Contaduría General de la Provincia, pudiera dar de baja cada vale contra cada emisión donde fue autorizado y, encima, encontrar la planilla donde el que los recibió había firmado. Según el HTC ese funcionario tendría que buscar el expediente de autorización y la planilla, y compararla con el vale, para ver si circuló de forma legítima (ya que el HTC pretendería que se asocie cada vale al expediente donde se solicitó su autorización para ser emitido). Se tendrían que haber hecho millones de asientos. Por lo demás, los vales funcionaban como dinero. De otra manera el mayorista nunca los habría aceptado si se le hubiera exigido tener que demostrar que había circulado legítimamente, es decir, que había sido entregado a su legítimo beneficiario y que había sido utilizado sólo por este para comprar los productos autorizados. Es imposible hacer ese análisis en una operación comercial de contado, dentro de la cual los vales era cuasi dinero.

Resume que la planilla de firmas no garantizaba que el ticket hubiera entrado legítimamente en el circuito, ni que hubiera sido usado legítimamente para comprar alimentos en un comercio minorista, tampoco la planilla puede demostrar si el minorista vendió los alimentos autorizados (leche o azúcar) o bebidas alcohólicas no permitidas, ni la sola firma es suficiente para verificar que fueran exclusivamente los beneficiarios quienes recibieron los vales. En todo caso, las irregularidades en la emisión y entrega de los tickets (como: beneficiarios que figuraban en más de un departamento, o que no figuraban en el padrón electoral) son achacables a los asistentes sociales que confeccionaron las listas, a los intendentes y concejales que enviaron esas listas al Ministerio y al Ministerio por pedir la emisión de esos tickets. Las planillas de firmas no se refieren al uso de los fondos públicos ni a las obligaciones de las partes pues la obligación de PROMS SA era rescatar los tickets de los comercios habilitados manteniendo indemne a la Provincia y usando el dinero para reembolsar a los rescatistas. No tenía que controlar planillas de firmas ni controlar la recepción de los alimentos por parte de los beneficiarios. Frente a estos hechos la Auditoría Interna del FIDES nada podía hacer, más cuando los expedientes le llegaban después que los vales hubieran sido emitidos, repartidos, rescatados y pagados.

Así, la lógica indica que los vales debían ser dados de baja en bloque, contra los cargos más antiguos, sin importar a qué emisión correspondían, porque matemáticamente en toda cuenta corriente el resultado final no se altera en cuanto a si quedan fondos que rendir o no. Además, los vales ya habían sido rescatados en bloque, sin relación con su expediente de emisión, en oportunidad de hacerse el pago por la Tesorería del FIDES (aprobado por el HTC al analizar la RAEF).

Los vales eran controlados físicamente por el Ministerio, a través de la Dirección de Cooperación y Desarrollo Socioproductivo, como consta en los informes de gestión, ninguno de los cuales fue redargüido de falsedad. Luego, el asiento que quedaba por hacer era el descargo de responsabilidad en la cuenta corriente del mandatario PROMS SA por el importe de los vales rescatados en cumplimiento de su mandato, no por cada vale en forma individual, porque ello hubiera implicado hacer dos veces la misma tarea.

En todo caso, si el subsidio está mal descargado el problema se arregla dando de baja a ese asiento y haciéndolo bien; pero ello no implica la existencia de un perjuicio económico para la Provincia.

Impugna la responsabilidad que se le atribuye por su intervención en la registración de todos los descargos, certificando como bueno un proceso en el que no se relacionaron los pagos a los expedientes que correspondían. Al respecto menciona que su trabajo era revisar que los cheques emitidos por la Tesorería tuvieran el correspondiente recibo del mayorista (tenedor del vale presentado al pago) y que no se le hubiera dado otro destino. Agrega que no estaba prevista metodología alguna para la registración de los pagos y que el sistema ya estaba descuajeringado desde antes que se hiciera la primera RAEF, porque se rescataban vales o pagarés correspondientes a distintas emisiones y la pista de la relación entre los pagos y los expedientes donde se autorizó la emisión ya se había perdido en la época de las RAEF, ya que los mayoristas no separaban los vales o pagarés según el número de expediente de emisión que figuraba en el frente de cada vale. Las RAEF, que son los expedientes de pagos, fueron aprobados por el HTC. La Auditoría Interna del FIDES intervino en los expedientes de rendición, no en los expedientes de pago. Frente a una RAEF aprobada por el HTC y siendo imposible determinar por el monto total de vales o pagarés rescatados, a qué expediente de emisión correspondía la rendición presentada, lo lógico era aplicarla al cargo más antiguo, hasta consumirlo. Los pagos ya se habían realizado meses o años antes por lo cual la Auditoría Interna no tiene responsabilidad alguna en los pagos, ni tampoco en la registración ya que esa tarea le correspondió a la Contaduría General de la Provincia. Afirma que su intervención estuvo reducida a un dictamen de que se hicieran asientos de ajuste según la técnica del más antiguo, siguiendo las exigencias de la ciencia contable. Pero ello no implica convalidar pagos mal efectuados.

Afirma que en cada expediente de rendición, desde el primero hasta el último, dejó constancia expresa de que no se revisó ninguna planilla de firmas (cuadernillo), y de que a su juicio los controles realizados en otras reparticiones resultaban insuficientes por falta de normas, de recursos, de personal, de directivas claras (cita el expte.adm.n° 4295-A-2002-05480).

Cuestiona, por otra parte, que el HTC no tiene facultades para modificar el plazo de aprobación previsto en el art. 182 de la Constitución Provincial, de la cuenta del ejercicio 2004, que fue rendida al año siguiente, pero cuya revisión fue extendida por más de 7 años, hasta el 2011, a través de una pieza separada formada en el 2007, en perjuicio del cuentadante.

C) Posición del HTC demandado.

Respecto del contador Carretero expone que intervino en todas las etapas del libramiento de los fondos en cuestión, por lo que su responsabilidad surge de no haber controlado ni exigido que se cumpliera el procedimiento conforme la normativa. No tomó todas las medidas para verificar los informes del jefe de programa, en especial los cuadernillos que se utilizaban para acreditar la entrega de los vales a los beneficiarios.

Con relación al contador Marziali sostiene que no se trataba de un simple auditor técnico porque la ley le encomienda el control contable de los movimientos del Fondo por lo cual en él reposaba la función controladora específica y, no obstante el tiempo transcurrido y la reiteración de operaciones no documentadas, no observó que se utilizaba una metodología que no era la impuesta por la normativa, en relación a los pedidos. Asimismo, al registrar los descargos en el sistema de responsables, avaló todo el proceso de pago con su intervención en cada uno de los comprobantes. No efectuó tareas de control sobre lo registrado, convalidando pagos mal efectuados, sobre la base del informe de gestión de la oficina Vale Más. No informó sobre fallas en el control interno. Ejerció funciones de registración avalando con su intervención el pago de comprobantes no rendidos lo cual impidió que se descontaran de los pagos siguientes las sumas de más anticipadas; cuando debió realizar el procedimiento previsto para el caso de tickets no entregados.

Afirma que la acción de dar por bien cancelada una obligación es intervenir de modo directo en la administración de fondos e inversión de la renta pública, aún cuando se sostenga lo contrario.

En el desorden y descontrol imperante, describe que fue enorme la tarea del HTC para poder reconstruir las operaciones hasta el último comprobante hallado, por lo que no procede el planteo de los accionistas de que se tenga por bien pagado aquello que bien pudo constituir un desvío de fondos hacia destinos no previstos en la ley.

Se explaya sobre los antecedentes del juicio de cuentas que dio lugar al Fallo n° 15786, correspondiente al ejercicio 2004 del FIDeS, el cual tramitó por expediente n° 353-A-2003. Para beneficio de los accionantes se dispuso la apertura de una pieza separada, que tramitó por expediente n° 402-PS-07 (Fallo 14854).

En esta pieza separada se analizó la observación referida a la falta de rendición de la inversión del subsidio Programa Vale Más por el segundo semestre del ejercicio 2004, mediante los comprobantes que acreditaran la inversión, bajo apercibimiento de formulación de cargo en los términos del art. 40 de la Ley 1003.

Explica que los fundamentos de la resolución relacionados con las omisiones documentales en que incurrieron los accionantes constan en los considerandos IX y X, que reproduce. En resumen, la observación que no se consideró salvada consistió en que faltan comprobantes de entrega de tickets a los beneficiarios del Programa Vale Más por un monto total de $835.695, emitidos durante el ejercicio 2004, lo cual se considera como una erogación no justificada -o no documentada-, ya que los responsables debían tener probado que los montos abonados a PROMS SA se relacionaban con una efectiva prestación del servicio contratado (que no consistía en la simple presentación de los tickets rescatados a los mayoristas sino también en la entrega de estos tickets a los beneficiarios indicados por el Ministerio de Desarrollo Social), llevando esta irregularidad a que se hayan pagado vales no entregados a beneficiarios.

Sostiene que el contador Marziali sí es responsable de rendir cuentas ante el HTC conforme las funciones de hecho que ejercía al registrar todos los descargos en el sistema de responsables, sin objeciones, avalando con su intervención los pagos de “comprobantes” no rendidos (sin contar con los documentos que le permitieran tener por rendido el pago); lo cual impidió que se descontaran de los pagos siguientes las sumas de más anticipadas.

Entiende que hubo un uso indebido de fondos porque se destinaron a pagar prestaciones inexistentes y que el Auditor interno -que debía controlar ese destino- asentó en la contabilidad que nadie tenía rendiciones pendientes. Salió dinero que no debía salir, ese dinero no se ha rendido, y el problema no se puede solucionar cambiando un asiento.

Reafirma que la única prueba de que los vales eran recibidos por sus legítimos destinatarios era justamente el cuadernillo que se firmaba para hacer constar su recepción. Es la documentación que acredita el ingreso legítimo del ticket al circuito. Sin este recaudo no era posible descargar las obligaciones pendientes de la contabilidad. A tal punto llega la importancia de los cuadernillos con las firmas, que se demostró en el juicio de cuentas que existieron vales que no entraron en circulación y fueron igualmente presentados para el pago y luego liquidados.

El HTC reconoce que con posterioridad al pago, en algunos casos, se efectuaban ajustes por los “tickets no entregados” sobre las órdenes de pago originadas en pedidos posteriores (se emitía un cheque por el importe no entregado y se reingresaba a la cuenta bancaria del FIDES), ajustando así el importe por el cual debían salir los fondos (es decir, no se le pagaban estos montos a PROMS SA). Sin embargo, para los casos de “faltantes de rendición” no se ha realizado este proceso, motivo por el cual se efectuaron pagos sin tener la documentación que acredita la entrega de tickets a los beneficiarios. Esto es, el cumplimiento del contrato no estaba probado, en los términos del art. 19 de la Ley 3799, no obstante lo cual se liquidaron todos los tickets presentados al pago por PROMS SA mediante la simple constancia de su rescate a los comercios mayoristas.

Las salidas de fondos (erogaciones) observadas en autos fueron transferidas a una empresa contratada que estaba obligada a presentar todas las acreditaciones necesarias para justificar el cumplimiento de las prestaciones a su cargo, en un término prefijado, luego de recibir de la Provincia un importe a cuenta del precio. Pero el cuentadante (en referencia al contador Carretero) liberó fondos en concepto de anticipo, por rescates de vales emitidos que nunca se rindieron (en el sentido que nunca se probó documentalmente que habían sido inicialmente entregados a los beneficiarios del programa social). Es decir que se pagó por un servicio no prestado.

Insiste en que debía haber una correspondencia entre los pagos efectivizados por la Provincia y las prestaciones recibidas de PROMS SA, la empresa contratada para emitir, distribuir y rescatar los tickets. Fue el propio HTC, de oficio, quien emprendió la tarea de analizar los expedientes de emisión y de distribución de los tickets que dieron origen al pago, con los cuadernillos que acreditaban la efectiva entrega de los tickets a los beneficiarios de los programas Vale Más y Nutrivale (documentación que estaba desperdigada por distintas oficinas, sin relación con los registros contables y sin un orden de presentación). El perjuicio se concretó cuando, al controlar los vales efectivamente entregados, surgieron cuadernillos no rendidos que no se descontaron en los pagos siguientes. Tales diferencias conforman las partidas ilegítimas o no comprobadas a las que refiere el art. 40 de la Ley 1003.

Todos los funcionarios que intervinieron en el procedimiento fallaron en el control previo que habilitaba la transferencia de los fondos en carácter de pago de la obligación contractual. El sistema preveía una importante cadena de controles que falló íntegramente. De ahí la solidaridad en los cargos.

En cuanto al plazo anual de prescripción previsto en el art. 182 de la Constitución Provincial afirma, con cita de jurisprudencia del Tribunal, que el mismo corre recién desde el momento que la presentación de la cuenta se encuentra en condiciones de ser examinada. En el caso el HTC consideró a la cuenta como no rendida y decidió la apertura de una pieza separada mediante Fallo n° 15786, que dio origen al expediente de pieza separada n° 402-PS-2007. Luego, concluye que el fallo cuestionado fue dictado dentro del año, contado desde la presentación. Recién cuando se remiten al HTC los cuadernillos de rendición es cuando la cuenta se integra y se puede analizar porque es a partir de allí cuando el HTC cuenta con los elementos documentales que permiten un estudio completo e integral de la cuenta. Todo lo que no fue rendido en su oportunidad puede ser objeto de intimación y verificación por parte del HTC en tanto no haya transcurrido el plazo de 10 años aplicable en general a todas las obligaciones.

D) Gobierno Provincial

Defiende la legitimidad y razonabilidad del Fallo 15786. Entiende que se encuentra acabadamente acreditado que el contador Luis H. Carretero en su función de Director Ejecutivo del FIDES, intervino en todos los libramientos de fondos, en las distintas etapas del pago y no controló ni exigió que se cumpliera el proceso conforme la normativa. No verificó la veracidad de lo expuesto en los informes cuando formaba parte de la cadena de controles, conforme el cursograma aprobado por Resolución n° 3231/00 del Ministerio de Desarrollo Social. Además era quien debía remitir el listado de beneficiarios de los tickets, pero en la práctica esa función la cumplió la oficina del Vale Más, omisión que facilitó la generación de tickets no solicitados por la administración pública.

Sostiene que el daño surge por el hecho de haberse efectuado pagos que no se corresponden con entregas de vales, es decir, pagos cuya causa no estaba justificada, lo cual evidencia lo ilegítimo de la erogación. Asimismo, el perjuicio se patentiza con los cuadernillos no rendidos (destinados a controlar los vales efectivamente entregados), porque los vales involucrados no se descontaron en los pagos siguientes.

Con respecto al contador Marziali dice que debe tenerse en cuenta que la Auditoría Interna del FIDES era un mecanismo de control para asegurar la transparencia en la asignación de los recursos (según art. 5, Ley 6462) y que el cursograma aprobado por Resolución ministerial n° 3231/00 dispone que es el encargado de controlar la rendición, por todo lo cual su responsabilidad contable surge patente. Agrega que de la auditoría efectuada por la Contaduría General de la Provincia con relación a la gestión del Programa “Vale Más” (obrante a fs. 618/631 del expediente penal n° P-70215/07, radicadas en el 5to. Juzgado Correcional) surgen claramente las omisiones en que incurrió el FIDES en el control de la inversión y rendición de los fondos públicos implicados.

E) Dictamen del Procurador General.

El Ministerio Público entiende que, pese a los esfuerzos de los accionantes dirigidos a demostrar la inexistencia de perjuicio por diferencias no justificadas, no han logrado tal cometido. Al respecto son contundentes los testimonios prestados y la pericia incorporada en la causa, en relación con el art. 5 de la Ley 6462. Los antecedentes de la causa acreditan un mayúsculo desorden que ha dado lugar a un trámite muy extenso y complejo, a un sumario administrativo y a una causa penal, motivado en la falta de los controles indispensables en la implementación del Programa. Por ello considera que el fallo cuestionado no adolece de los vicios que se le endilgan ante lo cual sugiere que se desestimen las demandas.

II. PRUEBA RENDIDA.

Se rindió la siguiente prueba:

1. Instrumental:

1) copia de: memorándum n° 29 del 2006 emitido por la Dirección Ejecutiva del FIDES (fs. 1), nota “Amplía observación. Propone plan de tareas” presentada por el contador Carretero al HTC a fin de relacionar los tickets entregados (según los Cuadernillos de Firmas de beneficiarios) con el “Número de pedido” (fs. 2/4), Fallo n° 15786 y su cédula de notificación (fs. 6/25 y fs. 99/137), Fallo n°15795 y su cédula de notificación (fs. 26/27 vta. y fs. 96/98), descripción de la misión de la Dirección de Sistemas de Información, Monitoreo y Evaluación, así como de la Dirección de Auditoría, Fiscalización y Control del FIDES, según la página web oficial del Gobierno provincial (fs. 86/87), Acuerdo n° 2514 del HTC, de fecha 5-11-1997 (fs. 89/92), notas presentadas por el contador Marziali en los exptes.adm.n°402-PS-07 y n° 353-A (fs. 93/95).

2) Expediente administrativo n°402-PS-07, el que quedó registrado A.E.V. bajo el N° 82.177 C-21 (fs. 58), el cual se comparte con los autos n° 104.867, caratulados “Marziali, Carlos Alberto Julio c/ H. T.C. de la Provincia de Mendoza p/ A.P.A.”, que era originario de la Sala II (vid fs. 66 y 183).

3) A fs. 315/317 consta la remisión -por parte del 5to. Juzgado Correcional- del expediente n° P-70215/07.

4) Copia de los Decretos n° 435/2004 y n° 1548/2006 (fs. 318/323);

5) Expedientes administrativos n° 433-PS-2005 (pieza separada del expte.adm.n° 355-A-2003), y N° 353-A-2000, n° 353-A-2001, n° 353-A-2002, n°353-A-2003, n°353-A-2004, que quedaron registrados A.E.V., bajo el n° 84.697 (paq) (vid fs. 424). Asimismo, a fs. 347/422 el HTC remite copias de: Decreto n° 2407/06, Acuerdo n° 2988 (del 21-12-1999), Fallo 15786 (del 17-11-2011), y Acuerdo n° 3691 (del 17-3-2004, aprueba texto ordenado del Acuerdo n° 2988).

6) Copia del informe pericial contable elaborado por el Cuerpo Médico Forense en las actuaciones n° 70215/07, que tramitaban ante el 5to. Juzgado Correccional (fs. 553/570).

7) Expediente administrativo n° 2742-S-2013-05179, el cual quedó registrado A.E.V. bajo el n°86.867/26 (fs. 574).

8) Copias certificadas de los exptes.adm.n° 9445-D-04-05480 y ss acumulados, oficio de Asesoría de Gobierno y nota n° 3288-H-2011-03883 (fs. 607).

B) Informes:

a) A fs. 332/333 la Asesoría de Gobierno expresa que el HTC no informó sobre pagos indebidos realizados a la empresa PROMS SA, que el recupero en todo caso corresponde a Fiscalía de Estado (según Leyes 728 y 1003), que no ha existido ninguna investigación en esa asesoría respecto de supuestos pagos indebidos a PROMS SA durante el ejercicio 2004, que las facultades de investigación también corresponden a Fiscalía de Estado (según Ley 4418), y que la Asesoría no ha recibido instrucciones del Poder Ejecutivo para iniciar demanda contra PROMS SA por la devolución de sumas supuestamente percibidas de forma indebida, en el ejercicio 2004 (fs. 332/333).

b) A fs. 439/444 la Directora General de Administración y Recursos Humanos del Ministerio de Desarrollo Social y Derechos Humanos informa que no obra en ese Ministerio la normativa aplicable al cronograma del año 2004 y que por Ley 7347 se dispuso la división del Ministerio de Desarrollo Social del Ministerio de Salud.

c) A fs. 473/523 el Ministerio de Salud informa: que por Ley de Ministerios 7347 se dividió el Ministerio de Desarrollo Social del Ministerio de Salud; remite copia de la Resolución n° 3231 del 13-12-2000 (Manual de Procedimiento y Cursograma del Sistema “VALE MAS”), copia del Decreto n°365/05 (informando que el organigrama Ministerial vigente durante el ejercicio 2004 estaba previsto en el Decreto n°652/97 y el Decreto 576/98), como así también informa la nómina de funcionarios del Ministerio y del FIDES durante el ejercicio 2004.

C) Declaración de testigos:

1) A fs. 299/301 testimonia la contadora Mónica Silvia Moga. Explica que el sistema Vale Más es el procedimiento por el cual se entrega la ayuda alimenticia a la población que tiene necesidades básicas insatisfechas; en un tiempo se caracterizaba por la entrega de bolsas o cajas y en la gestión objeto de revisión consistía en la entrega de una chequera con tickets por diversos valores con los cuales la persona iba a un comercio minorista y lo cambiaba por alimentos; por estimaciones de la Nación, era para estimular a la economía mendocina; el ticket lo recibe el comercio minorista quien lo cambiaba por productos en el comercio mayorista; el mayorista era quien requería el pago al proveedor del ticket, que era empresa que había firmado un contrato con el gobierno para llevar adelante este sistema: PROMS SA, radicada en San Nicolás, Provincia de Buenos Aires; se le daba ayuda alimentaria a quienes los municipios lo requerían, sobre la base de esos requerimientos el Ministerio elaboraba los listados de beneficiarios; se iniciaba un expediente de pago conforme los requerimiento del Decreto n° 407, en el mismo se hacía el requerimiento a la empresa para emitir las chequeras y la empresa se encargaba de su distribución, que era a través de correos privados; la persona beneficiaria iba a las sedes de los correos privados a buscar el ticket contra la presentación del DNI y tenía que firmar en cuadenillos con el nombre y monto; si el beneficiario no se presentaba se colocaba “no entregado”, si el beneficiario no sabía firmar se ponía la huella digital; que el control de gestión debía ser realizado por el proveedor o empresa encargada de distribuir y rendir el subsidio; que por decisión jerárquica se decidió que esta tarea debía hacerla el Ministerio por lo cual en enero de 2001 el Director Ejecutivo del FIDES (contador Gerardo De Marco) la convocó para que revisara los cuadernillos a fin de determinar los vales entregados y los no entregados; que la tarea era realizada de forma manual; que habían coordinadores que servían de nexo entre el Gobierno y la empresa pero nunca se hicieron cargo del procedimiento administrativo; que los plazos no se cumplían porque -sistemáticamente- la documentación no llegaba; que efectuó los reclamos que correspondían a través de expedientes; que las rendiciones de firmas de beneficiarios y las rendiciones de mayoristas están debidamente conformadas en cada uno de los expedientes que se realizaron, registrados en el sistema MESAS; que no tuvo incidencia en las áreas de pago y de auditoría pero sí le consta que todo este movimiento se registraba en el SIDICO; que esto siguió así hasta la denuncia del Sr. Alberto Monetti, ante la justicia civil y penal, producto de lo cual se rescinde el contrato con PROMS SA y se firma con el Banco de la Nación Argentina, que es el que actualmente está vigente; que sólo ella trabajaba en esta tarea en lo que se denominaba oficina Vale Más; que preparaba de esta manera la información que pasaba a Auditoría y ellos procedían a realizar la contabilidad responsable; que siempre había contacto con la empresa a través del correo electrónico laboral, reclamando la presentación de la información; que la oficina Vale Más no estaba en el organigrama del Ministerio por lo que, en la práctica, dependía del Coordinador de Vale Más y de la Subsecretaría de turno; que los coordinadores del Vale Más fueron: Lorenzo Caliri, Luconi, Llabel y Alberto Monetti; que ningún subsidio se rinde en el ámbito del Ministerio, que en este caso se estaba ante un subsidio colectivo, de ayuda social alimenticia a través de un proveedor que debería haber suministrado la tarea de rendición hecha; que venía un cadete de la empresa, traía un cuaderno y la testigo los revisaba, armaba el expediente, lo pasaba al superior, de ahí a Auditoría y de ahí al Archivo; que el auditor interno del FIDES, desde su creación y por concurso, era y es el contador Carlos Marziali; que el auditor a quien ella -la testigo- le remitía los expedientes era el contador Carlos Marziali.

2) A fs. 302 y vta Cristian Damián Becerra atestiguó que trabajaba en Auditoría del FIDES; que eran simples intermediarios entre PROMS, la oficina Vale Más (del Ministerio) y el HTC; que PROMS rendía a la oficina Vale Más y de ahí pasaba a Auditoría del FIDES adonde se hacían los descargos; que llegaba una planilla con un detalle de lo que se había rendido como entregado y lo que no se había rendido; que lo no rendido era enviado desde Auditoría a Tesorería para que se hiciera la recaudación, después volvía y de acuerdo con lo informado se podía hacer el descargo; que todo venía de la oficina Vale Más con control de gestión y que su tarea era hacer el descargo con el visto bueno del contador Marziali; que el respaldo del asiento consistía en el expediente adonde constaba el informe que hacía la oficina Vale Más; que nunca se hizo un descargo por una suma mayor a la rendida; que los pagos se hacían en la Tesorería del FIDES; que trabajó en la oficina de Auditoría Interna del FIDES desde 1998 hasta el 2011 que se creó la oficina Área de Rendiciones y pasaron a depender de la contadora Mónica Moga; que no sabe quién era el auditor interno del Vale Más; que el auditor interno del FIDES era el contador Marziali; que la oficina Vale Más pertenece al Ministerio; que su jefe era el contador Marziali.

3) A fs. 303/304 declaró la testigo Mónica Gladys González, quien expuso que trabaja en el H. Tribunal de Cuentas; que para hacer un descargo en el SIDICO de un gasto se requiere la documentación de respaldo, como cualquier fondo que se entrega a un funcionario o a un particular con cargo a rendir cuenta; que se requiere el aval del proceso de pago como control previo, para registrar el descargo en el sistema de responsable; que el registro contable de las operaciones es descentralizado (según la Ley 5806, a cargo de los jefes administrativos); que ella trabajaba en la Contaduría General de la Provincia adonde se hacía el control de documentación y análisis de estados contables; que la documentación de respaldo depende del tipo de gasto, pueden ser facturas, remitos, rendición de viáticos, remitos con facturas, actas de recepción, contratos de locación, informe de cumplimiento de tarea.

4) A fs. 305/306 atestiguó Adriana Montoux, quien cumple funciones como asesora letrada del FIDES y del Ministerio de Desarrollo Social; que cada año firma el listado de responsables como jefe de departamento; que el contador Marziali fue designado por concurso para el cargo de Auditor Interno del FIDES; que el Auditor Interno no maneja fondos del FIDES; que todos los jefes de departamento firman como responsables ante el Tribunal de Cuentas aunque sólo dictaminen cuando hay desembolso de fondos públicos; que los fondos del FIDES los maneja el habilitado del Ministerio o el Tesorero del FIDES; que los cheques van con la firma del Director Ejecutivo y funcionarios superiores; que ella intervenía en la etapa previa a la resolución del FIDES de otorgamiento del subsidio colectivo en el cual venía incorporado el pedido por parte del coordinador del programa Vale Más con el listado de beneficiarios suscriptos por él, luego el Director Ejecutivo disponía otorgar el subsidio colectivo indicando el monto imputado y el responsable del control de gestión; se acompañaba el volante de imputación preventiva del gasto y un informe del Director de Cooperación, de quien dependía el Coordinador del Programa Vale Más; que sobre la base de esas constancias se emitía el dictamen legal previo a la resolución del FIDES de otorgamiento del subsidio; que desconoce las etapas posteriores; que en calidad de instructora sumariante de una investigación que se ordenó oportunamente advirtió que los controles no habían sido suficientes, pero son temas técnico-contables; que en el encuadre legal del dictamen se hacía referencia al Acuerdo n° 2514/97 del HTCF y al Decreto n° 407/97, que hablan del control de gestión.

5) A fs. 307 y vta. atestigua la contadora Miriam Edith Cabral diciendo que no ha intervenido en los programas del FIDES.

6) A fs, 310/311 vta. declaró el contador Pablo David Alejandro Lucero quien es empleado del HTC; dijo que el auditor interno del FIDES registraba los descargos en el sistema contable bajo su supervisión y suscribiendo o dando el visto bueno a los comprobantes (del descargo); que tales descargos se hicieron sin el respaldo documental completo; que faltaban los comprobantes de entrega de los tickets a los beneficiarios; que los descargos se hicieron sólo con los recibos de pagos a los mayoristas e informes del área control de rendición de Vale más; que estos informes, a nivel general, exponían la falta o no de comprobantes de entrega de tickets a los beneficiarios del programa; que durante la revisión tuvo contacto con la auditoría interna del FIDES; que se efectuaron descargos mayores a los importes que exponían los informes del área de control de rendición de Vale Más; que el sistema de control interno del Vale Más no fue efectivo; que el sistema de responsables -conocido en la ley como cargos y descargos- sirve para tener un registro contable de la rendición de la inversión dado que se carga automáticamente cuando se ejecuta la partida de transferencias, lo cual lleva a tener un registro de las obligaciones para con la hacienda pública, de rendir la cuenta, que tiene la persona que recibió el dinero; que, por lo tanto, si se efectúa un descargo sin tener la documentación acreditativa que demuestre el cumplimiento de la finalidad para la que se efectuó la erogación se borra contablemente un crédito a favor del Estado; que cuando ello no es así, de acuerdo a la normativa, se inhibe a la persona que recibió la transferencia y -según lo que se haya estipulado en el convenio- debería devolver los importes recibidos.

7) A fs. 312 testimonió el contador Sergio Daniel Sebastián Ferrer diciendo que reemplazó a Carretero como director ejecutivo del FIDES, que hizo un informe con un equipo de auditores y se lo elevó a la entonces Ministra Dra. Gotuzzo; que había deficiencias en el sistema de la empresa prestadora del servicio; que no había personal de la Dirección de Auditoría de Fiscalización y control asignado o adscripto al sistema Vale Más.

8) A fs. 469/470 declaró la testigo María Inés Pardal de Montalto quien fue la Tesorera del FIDES. Expuso que no rendía cuentas al HTC de los pagos hechos por Tesorería; que la rendición de cuentas por parte de Tesorería al HTC están aprobadas, aunque sólo por la parte de Tesorería, cada uno rendía aparte; que los fondos del FIDES se manejaban con la firma del tesorero y del director, que los pagos se hacían a quien figuraba en la orden de compra emitida por la parte contable, ya firmada; que la jefa de la parte contable era la contadora Marta Rosas; que los asientos de descargo de responsables relacionados con la cuenta Vale Más, durante el ejercicio 2004, los hacía el área de Auditoría.

III. MI OPINIÓN:

1.- Antecedentes.

De la compulsa del procedimiento previo a la interposición de la presente acción, como así también de la prueba arrimada a la causa y los hechos afirmados y no discutidos por las partes, se desprenden las siguientes circunstancias relevantes:

a.- Por Resolución n° 1763, dictada el 28-7-2000, el Ministerio de Desarrollo Social y Salud implementó el “sistema” denominado “VALE MÁS”, consistente en talonarios de tickets o vales de diferentes montos en los que se especificaba el nombre del beneficiario, el documento de identidad y un valor nominal individual, a fin de ser intercambiados en pequeños y medianos comercios minoristas de la Provincia, por productos alimentarios agrícolas y/o elaborados, previamente autorizados por el Ministerio de Desarrollo Social (vid fs. 113/114 expte.n° P-70215/07, que tengo a la vista, así también fs. 17/18, expte.adm.n° 9445-D-2004-005480).

Mediante Resolución n° 3231, emitida el 13-12-2000 el mismo Ministerio aprobó el Manual de Procedimiento y Cursograma del Sistema “VALE MAS” (vid. fs. 486/488). Teniendo en cuenta esta previsión, sumada al organigrama del FIDES (vid Resolución n° 1115/1997 MDSyS, a fs. 284/304 del expte. 353-A-2004 del HTC, y adjuntado a fs. 190 del expte.n° 353-A-2000 del HTC), correspondía a la Dirección Ejecutiva del FIDES controlar el listado de beneficiarios del “sistema” y los montos asignados, a partir de lo cual debía: enviar el expediente a la “Subdirección de Administración” (del FIDES, para la confección de volante de imputación preventiva del gasto), así como enviar a la empresa adjudicataria el listado de los beneficiarios para que se emitan los vales. La Auditoría (interna, del FIDES) debía recibir, por un lado, el expediente con los volantes de imputación preventiva y el de imputación definitiva, así como la constancia del pago a la empresa adjudicataria luego, por otro lado, los informes de “control de gestión” y “la rendición de cuentas” provenientes del Área Provincial de Apoyo Laboral (dependiente del Ministerio). De de ser necesario, debía formular las observaciones a esa oficina para que se subsanen las rendiciones, las cuales constituían la base para confeccionar los pagos a la empresa.

A través del Decreto n° 2905/2000 (B.O.: 8-2-2001) se estableció el “circuito de intervención” para el sistema VALE MAS, previendo que los vales debían ser presentados por los “beneficiarios de programas sociales” ante “comercios minoristas” (autorizados y adherentes al sistema) e intercambiarlos por bienes incluidos dentro de los “listados de productos y precios sugeridos” comunicados por el Ministerio. El comerciante minorista era el primer eslabón del circuito del vale, debiendo registrar su intervención mediante un endoso en un recuadro impreso en el reverso del vale del documento. El comerciante minorista, a su vez, estaba facultado para transferir los vales a comercios mayoristas, para intercambiarlos -también- por aquellos bienes que conformaban los “listados de productos sugeridos” (la intervención del mayorista también quedaba registrada mediante un endoso en otro recuadro). Los vales debían ser rescatados de los comercios mayoristas por la empresa gerenciadora.

b.- Mediante Decreto n°1106/2003 se autoriza al FIDES a llamar la licitación pública para la contratación del “servicio de emisión y distribución de Vales Alimentarios “VALE MAS”, la cual fue adjudicada por Decreto n° 1548/2003 a PROMS S.A. por la suma total de $ 10.000.000 (B.O.: 1-4-2004). El contrato fue prorrogado hasta el 31-12-2004 por Decreto n° 435/2004 (B.O.: 1-4-2004, vid fs. 318/322) y ampliado por Decreto n° 2695/04 por la suma de $3.000.000 (B.O.: 10-2-2005).

Por Decreto n° 2787/2000 (B.O.: 15-5-2001) se había aprobado el contrato correspondiente a la primer licitación pública (que también fue adjudicada a PROMS SA) y su acta complementaria. El instrumento preveía que la Provincia debía reembolsar a la empresa los vales emitidos a partir de los 7 días de haber comenzado “la emisión y distribución de los talonarios para los respectivos beneficiarios”. Tales fondos debían ser destinados por la empresa “exclusivamente” a financiar el circuito del sistema VALE MAS (cláusulas SEGUNDA y TERCERA).

El convenio también preveía que la Provincia solicitaba la emisión (y distribución) de los vales “en soporte magnético de transmisión de datos” sobre la base de listados con el nombre del beneficiario, N° de documento, domicilio y valor del talonario. La Empresa debía emitir los talonarios con los vales en un plazo de 3 días hábiles de realizado el pedido, distribuirlos y entregarlos a través de correos o bancos ubicados en los 18 departamentos. Luego de finalizada la entrega, debía remitir “la rendición de cuenta” conforme a una planilla oficial, “debidamente firmada por los beneficiarios que recibieron los talonarios”. En el mismo plazo, la empresa debía “acreditar a la cuenta” oficial habilitada para tal fin “los importes correspondientes a los talonarios de los Vale Más no entregados a los beneficiarios” y entregar “dichos talonarios”, para ser anulados. La retribución de la empresa estaba conformada por una comisión de hasta el 1,9% sobre el total de los importes de los Vales Más presentados para el pago. Los vales y talonarios debían ser impresos conforme el diseño fijado por la Provincia, “haciendo constar fecha de emisión y de vencimiento”, el que no podía extenderse por más de 90 días corridos.

Estas condiciones particulares no habrían cambiado con la segunda licitación (adjudicada por Decreto n° 110/01, B.O.: 17-12-2001) ni en la tercer licitación pública (adjudicada mediante Decreto n°1548/03).

El inicio del sistema de pagos de vales alimentarios a través de tickets data desde setiembre de 2000 (fs. 190, expte.adm.n° 402-PS-07).

c.- No obstante, a partir de octubre de 2001 el procedimiento se modificó “de hecho” de la siguiente manera: una vez determinadas las bases de datos de los beneficiarios (distribuidos por departamento y/o por programa) la administración del sistema VALE MÁS efectuaba por correo electrónico el pedido de emisión de los talonarios de tickets, en forma encriptada (vid declaración testimonial de Alberto César Monetti, del 18-10-2006, a fs. 9/15 del expte.n° P-70215/07). Al mismo tiempo, iniciaba un expediente administrativo a fin de autorizar el otorgamiento del subsidio colectivo, en el cual la oficina del Programa VALE Más agregaba un informe de control -de gestión- en el que dejaba constancia que se habían entregados todos los títulos valor y que, por tanto, debía procederse al pago. En esta primer pieza administrativa se emitía el volante de imputación definitiva y se autorizaba el gasto, es decir, la entrega del subsidio colectivo (vid “descripción del circuito de emisión, entrega y presentación al cobro y pago del Sistema Vale Más”, expuesto en el 9° informe del contador revisor, a fs. 616/648, expte. 402-PS-07, y testimonio a fs. 305/306 de la Dra. Montoux).

La empresa PROMS SA emitía los talonarios de tickets y los distribuía por intermedio de la firma de correo RG Logística y Distribución (aunque en algunos casos la distribución se hacía directamente por funcionarios del Ministerio, vid declaración testimonial de Alberto C. Monetti, a fs. 19/24 del expte. N° P-70215/07, y testimonio a fs. 299/301 de la cdora. Moga).

La empresa proveedora rendía cuenta de las gestiones a su cargo a través de vías paralelas que se unían recién al final del circuito administrativo (en la Auditoría del FIDES). En efecto, la entrega de los talonarios de tickets se acreditaba mediante la firma del beneficiario receptor en el renglón respectivo, dentro de una planilla que se emitía con los talonarios (vid fs. 20, expte. adm.n° 9445-D-2004-05480), las cuales luego se agrupaban de forma anillada, conformando los denominados “cuadernillos”. Al finalizar la entrega mensual de los talonarios también se labraba un “acta de cierre” por duplicado, en la cual se dejaba constancia del total distribuido y de lo no distribuido, la cual era firmada por el empleado del correo y quien representara al municipio (ya que los tickets no distribuidos debían ser inutilizados, vid presentación del 27-8-2007, realizada por el Prof. Sergio Damián Pinto y el Lic. Alberto Monetti, a fs. 24/35, del expte. Penal n° P-70215/07).

Asimismo, la empresa proveedora elaboraba listados (mensuales) con el detalle de las liquidaciones que semanalmente los comercios mayoristas presentaban en la sede de PROMS SA en Mendoza al efecto de requerir el pago, adjuntando los respectivos tickets como documentación de respaldo (que habían sido recibidos de los minoristas (vid informe general sobre la rendición de cuentas del FIDES correspondiente al ejercicio 2004, elaborado por la Dirección de Gobierno del HTC, a fs. 435/439, del expte.adm.n 353-A-2004, y a fs. 3/4 del expte.adm.n° 402-PS-07).

Los tickets rescatados eran enviados a la sede central de PROMS SA, en sobres cerrados de hasta 300 vales, adonde se realizaba la verificación de su autenticidad así como el conteo de los mismos para determinar cuánto correspondía abonar a cada mayorista.

Una vez que PROMS SA establecía el detalle de cuánto había que pagar a cada mayorista, lo enviaba a la oficina VALE MÁS junto con las facturas emitidas por cada mayorista. En la oficina VALE MÁS se hacía un informe de control de gestión (relativo a los vales emitidos, entregados, devueltos y/o robados) y también se gestionaba la “cesión de pago” de PROMS SA a cada uno de los mayoristas, según los montos netos -deducida la comisión de la empresa- en listados (a través de endoso de los cheques y emisión de recibos tanto por PROMS como de los proveedores mayoristas). Con esta información se iniciaba un segundo expediente, que era remitido al FIDES para tramitar el pago (vid declaraciones de Alberto C. Monetti, supra cit., y de la cdora. María Inés Pardal a fs. 98/99 del expte. Penal, testimonio a fs. 469/470 de autos; como así también copias del expte. Adm. n°1681-P-04-77705, a fs. 917 y sgte. del expte. penal cit.). En esta pieza la firma PROMS SA suscribía los recibos (emitidos por el sistema SIDICO) donde consta que se ha recibido el importe total de la emisión (vid. informe de auditoria elaborado por la Contaduría General de la Provincia el 22-11-2006, a requerimiento de las entonces autoridades del Ministerio, cuya copia rola a fs. 617/631, del expte.n° P-70215/07, concordante con el dictamen final de Secretaría Relatora a fs. 680/699, expte. 402-PS-07).

De esta manera, el FIDES dejó de transferir fondos a PROMS SA por los tickets emitidos, sino que procedía a emitir cheques (a través de su Tesorería) por los montos que PROMS SA indicaba a través de los listados de comerciantes mayoristas y por los montos que surgían de la cantidad de tickets recibidos (de los minoristas y prestados para su pago a la empresa adjudicataria). Los cheques eran entregados directamente a los mayoristas previa cesión efectuada por PROMS SA en cada caso (vid informe de auditoría presentado el 22-11-2006 a la Contaduría General de la Provincia, a fs. 618/631 del expte. N° P-70215/07).

Los tickets eran inutilizados con perforaciones y se guardaban en las mismas cajas que habían sido recibidos. Estas cajas, al tiempo, eran devueltas a la delegación Mendoza de PROMS, desde donde se comunicaban con el Programa VALE MAS para coordinar su entrega y archivo (una caja con 36 cuadernillos del ejercicio 2002, junto a tickets de los años 2003 y 2004 fue hallada en el depósito del FIDES, vid. presentación del 27-8-2007, realizada por el Prof. Sergio Damián Pinto y el Lic. Alberto Monetti, a fs. 24/35, del expte. penal n° P-70215/07). Esta rendición (de las chequeras entregadas y las inutilizadas, sobre la base de los cuadernillos con las planillas) tramitaba por -un tercer- expediente separado (vid copias del expte.adm.n°7324-A-04-05480, a fs. 928/943 del expte.n° P-70215/07, concordante con lo informado por el contador revisor a fs. 616/648 del expte. 402-PS-07).

La oficina del Programa Vale Más elaboraba un “informe de rendición” con cada una de las liquidaciones presentadas por PROMS SA (y sus notas de cesión a los respectivos comercios mayoristas), junto a un cuadro con el detalle de la rendición de entrega de los talonarios de tickets. A este cuarto expediente se acumulaban los originales expedientes en los que había tramitado el otorgamiento de los subsidios colectivos, y finalizaba con los comprobantes de “descargo” en el “sistema de responsables”, que era realizado por la Auditoría del FIDES previo informe -elaborado en la misma oficina- en el que se exponía haber “compulsado la documentación de referencia” (vid informe de auditoría elaborado por la Contaduría General de la Provincia, cit.).

d.- La rendición por parte del FIDES de la cuenta anual del ejercicio 2004 tramitó por expte.adm. N° 353-A-2004 C.G.P. El informe general de revisión se incorporó con fecha 9-3-2006, junto con el proyecto de pliego de observaciones (vid fs. 435/468).

Con respecto al sistema VALE MÁS, entre otras, se observó que faltaba rendir la inversión del subsidio por el segundo semestre del 2004 (a partir del 1-7-2004), por un monto de $7.646.159,21 (según los importes detallados en un anexo II); para lo cual los responsables debían explicar y documentar las causa de ello, como así también poner a disposición del HTC los expedientes de rendición de la inversión (y que dieron lugar a los descargos de los “comprobantes” o volantes de imputación emitidos durante ese periodo).

El informe del auditor evaluó que la Administración del sistema Vale Más no controlaba la cantidad de talonarios de tickets emitidos por PROMS SA, pero devueltos (por no haber sido entregados a los beneficiarios), ni el importe de los mismos, debido a que no contaba con un sistema informático que le permitiera leer los códigos de barra de los tickets. Como consecuencia de ello tampoco se controlaba: si los talonarios de tickets devueltos coinciden con los casilleros sin firmar en el cuadernillo (con las planillas) de beneficiarios (adonde se dejaba constancia de la entrega), si esos tickets estaban vencidos, ni el circulante de tickets entregados a los beneficiarios, ni la cantidad de tickets (y su importe) que por distintas razones no fueron devueltos (por no haber sido entregados a sus destinatarios) pero que estaban vencidos.

Luego del dictamen de la Secretaría Relatora (vid fs. 471/481), se dio vista a los sindicados como responsables (entre ellos, al contador Luis H. Carretero dada su calidad de Director Ejecutivo y al contador Carlos A. Marziali, en función de su cargo de Auditor Interno, ambos del FIDES) del pliego de observaciones y se los emplazó para que presenten los elementos de juicio faltantes a los que se refieren las observaciones (vid fs. 483/484 y cédulas del 10-4-2006 a fs. 485 y 489).

e.- El contador Carretero contestó que continuaba pendiente de rendición una suma menor, de $3.399.069,38, cuyos expedientes se encontraban en la oficina de Auditoría del FIDES en proceso de ser rendidos, y que se trataban en su mayoría de los subsidios colectivos del programa NUTRIVALE. Solicita dar por salvada la observación (vid fs. 963/968).

El informe complementario de la revisión concluye que a la fecha (15-6-2006) todavía quedaba pendiente de rendición un monto de $7.646.159,21, por lo que considera que la observación sigue subsistente y que debía ser calificada como una erogación sin justificar (vid fs. 1075/1099). Por su parte, sobre el mismo respecto, la Secretaria Relatora expuso que carecía de suficientes elementos de juicio para dictaminar por lo cual sugirió que se abra una pieza separada a fin de que los responsables acompañen la documentación que acredite la rendición total de la inversión del programa, bajo apercibimiento de lo dispuesto por los arts. 40 y/o 42 de la Ley 1003 (vid fs. 1100/1110).

Así, mediante Fallo n° 14.854, del 26-2-2007, el HTC aprobó en general la rendición de cuentas presentada por el FIDES, correspondiente al ejercicio 2004, aunque declaró la cuenta no integrada con respecto a la observación vinculada con la falta de rendición de inversión del subsidio consistente en el programa Vale Más, por el segundo semestre, ordenando la formación de una pieza separada a fin de que los responsables y actuales autoridades del ente cuentadante acompañen la documentación faltante, bajo apercibimiento de considerar las erogaciones no documentadas a su cargo (vid fs. 1407/1413, resolutivo 5°).

f.- La pieza separada tramitó por expte.adm.n° 402-PS-07. Corrida nueva vista de las observaciones (vid fs. 1 y cédulas de fs. 65/69), con fecha 27-4-2007 el contador Marziali adjuntó un informe de otros dos empleados que cumplen funciones en el área Auditoría del FIDES, según el cual (al 14-3-2007) ya se habían efectuado todos los descargos de responsables, no quedando saldo pendiente de rendir por el ejercicio 2004, según planilla adjunta. De todas maneras postuló que la misión de la Auditoría (según el art. 5, inc. b-, de la Ley 6462) consiste en la verificación del funcionamiento de los mecanismos de control que el FIDES tiene establecido en cada uno de los procesos de ejecución presupuestaria, por lo cual carece de facultades ejecutivas y no está obligado a rendir cuentas. Manifiesta que los cuadernillos, por su volumen, no pueden ser fácilmente tratados ni convenientemente archivados con los medios que se dispone, y que siempre estuvieron a disposición del Tribunal de Cuentas. Por último, advierte que las falencias en los mecanismos de control sobre la entrega de los vales fueron oportunamente señaladas por ese organismo (vid. fs. 71/74).

Por su parte, el contador Carretero informó que el saldo pendiente de rendir correspondiente al 2do. semestre del ejercicio 2004 (de $7.646.159,21) había sido descargado en su totalidad de la contabilidad de responsables, como así que los expedientes de rendición faltantes, con los comprobantes que acreditan la inversión, se encuentran en el Archivo de la Contaduría General de la Provincia, a disposición del HTC (vid. fs. 75/77, cargo de fecha 27-4-2007).

g.- El día 11-6-2007, en su primer informe de la pieza separada, el contador revisor, luego de detallar las tareas realizadas, concluye que los cuadernillos (con las planillas en las que constan la recepción de los talonarios de tickets emitidos a nombre de los beneficiarios de los programas sociales a los cuales estaba asociado el sistema VALE MAS) constituyen la documentación que justifica la entrega del subsidio al beneficiario, de manera que sirve para el control de gestión (a cargo de la oficina administrativa responsable del sistema). Los cuadernillos respaldan la rendición de la entrega del subsidio y, junto con los pagos a los mayoristas, acreditan la rendición de la inversión del subsidio.

Una vez analizada la documentación concluye que: 1) se realizaron pedidos de emisión de tickets sin haber sido imputados presupuestariamente, 2) no se acompañó la totalidad de los tickets que avalan el pago de las facturas presentadas por los mayoristas, 3) los pagos a los mayoristas se descargaron del “sistema de responsables por subsidios” en forma total, sin contemplar los vales no entregados, por lo cual la contabilidad no registra adecuadamente la correlación entre cada uno de los volantes de imputación definitiva, con lo realmente devengado y pagado, de modo que los descargos impiden determinar los créditos “no usados” que correspondería “devolver a presupuesto”, 4) faltan cuadernillos de entrega a los beneficiarios de los VALE MAS que hacen a la rendición de la inversión, 5) se detectaron cuadernillos sobrantes que no se corresponden con ningún pedido o que exceden el mismo (por $1.124.965), 6) también existen emisiones informadas por PROMS SA que no se corresponden a ningún pedido (por $1.019.645), 7) existen pedidos imputados presupuestariamente por los cuales PROMS SA no ha informado, 8) se detectó un cuadernillo duplicado (por $32.800), 9) se realizaron pedidos originados en forma centralizada y no desde el área social de cada municipio como estaba previsto en la Resolución n°3231/00 MDSyS (expte.adm.n°2286-P-2004), y, por último, 10) durante el ejercicio 2004 se efectuaron reconocimientos de gastos realizados durante el ejercicio 2003, sin justificación, cuando en la ejecución presupuestaria existía un disponible en la partida de transferencia de $11.106.253,35. Por todo ello, el revisor considera que la cuenta debía continuar subsistiendo como no rendida (vid fs. 93/98).

El HTC emplazó nuevamente a los responsables para que presenten los elementos a los que refiere el informe de la revisión y solicitó copia de los cuadernillos a PROMS SA (vid fs. 101/102 y cédulas de fs. 102/105). En este punto vale detenerse para destacar que mucho antes, tanto el Ministerio de Desarrollo Social y Salud como la Contaduría General de la Provincia ya había requerido a PROMS SA -y recibido de la empresa- dos biblioratos con el detalle de las emisiones por día, mes y año, desde el comienzo de la operatoria (en octubre de 2000) hasta octubre de 2006 (vid presentación del 27-8-2007 e informe de auditoría a fs. 24/35 y 617/631 del expte.penal cit.).

El contador Carretero contestó que su actuación en los pedidos de emisión de los vales y en la autorización de las liquidaciones definitivas, se sustentó en los informes que hacía el jefe del Programa VALE MAS (vid fs.106/107). Con fecha 10-9-2007 la empresa PROMS SA adjuntó constancia de los cuadernillos que fueron entregados al área Vale Más del Ministerio, aclarando que tal documentación quedaba en poder del FIDES (vid fs. 113/153).

Con lo anterior se emitió un segundo informe contable de revisión (vid fs. 169/179); no obstante Secretaría Relatora recomendó que se emplace a las actuales autoridades a que aporten la documentación faltante (fs. 181/183). El HTC emplazó otra vez a los responsables a que remitan la documentación detallada en el segundo informe contable, bajo apercibimiento de formulación de cargo en forma conjunta y solidaria, conforme con el art. 40 de la Ley 1003; haciendo saber que “hasta tanto no se presenten o pongan a disposición del Tribunal los elementos faltantes” la cuenta se consideraba no integrada en ese aspecto (vid Acuerdo n° 4488, a fs. 193/195).

El contador Carretero contestó las observaciones (vid fs. 257/259) afirmando: respecto del punto 1, que los pedidos realizados pero no imputados presupuestariamente no pueden ser calificados como una erogación sin justificar porque lo no imputado nunca se pudo erogar; relativo al punto 2, que los expedientes ya fueron remitidos; en orden al punto 3, que los descargos en el sistema de contabilidad sólo eran responsabilidad del sector de auditoría y que el control de las rendiciones de los tickets entregados estaba a cargo de jefe del programa Vale Mas; con relación a los puntos 4, 5, 6, 7, 8 y 9, que la responsabilidad le cabe sólo a la oficina que administraba el sistema Vale Más, dependiente del Ministerio, pero no del FIDES, como así también que sobre tales informes cabía lo que se conoce como “principio de confianza” (es decir, presumía que el jefe del programa actuaba conforme a su deber de cuidado). Por último explica por qué se acudió al reconocimiento de gastos como de legítimo abono (fs. 257/259).

El contador Marziali contestó: con respecto al punto 1, que no tuvo intervención en los expedientes de emisión de los talonarios de tickets; relativo al punto 2, que los tickets rescatados (presentados al pago por los mayoristas a la empresa adjudicataria) nunca estuvieron en su poder porque los pagos se hacían sobre la base de las liquidaciones confeccionadas por la empresa, según las solicitudes de rescate presentadas por cada mayorista; frente a los puntos 3, 5, 6, 7, 8, 9 y 10, que de los mismos no se desprende que hubiera alguna documentación en su poder; en cuanto al punto 4, acompaña un listado con los expedientes a través de los cuales tramitó la rendición de los cuadernillos de entrega (de los talonarios de tickets a los beneficiarios de los programas sociales), así como su estado actual, dejando constancia que tampoco estaban bajo su poder. Aclara por último que su cargo carece de facultades tanto para percibir recursos como para ejecutar gastos, por lo que no es responsable de rendir cuentas (fs. 279/281).

Se realizaron otros cuatro informes contables (vid. fs. 309/325, fs. 332, fs. 340 y fs. 390/418) pero, con fecha 21-5-2010, el contador revisor denuncia la existencia de elementos de juicio que fueron detectados con posterioridad al último informe, consistentes en cuadernillos con planillas de rendición de la entrega de los vales anexados en expedientes que no habían sido aportados y que individualiza (vid planilla de fs. 475/478); en cuya conformidad, con fecha 21-5-2010, el Presidente del HTC decretó un nuevo emplazamiento -por 20 días- para que se presenten tales elementos faltantes (notificado mediante cédulas del 27-5-2010, vid fs. 482/490).

h.- El 12-8-2010 el contador revisor confeccionó un séptimo informe contable (vid fs. 544/569) y Secretaría Relatora elaboró su informe final (de fecha 22-9-2010, vid fs. 571/585). No obstante, previo a resolver en definitiva, el Tribunal pidió a la Revisión aclaraciones sobre una serie de puntos (vid fs. 586/588). En consecuencia, la Dirección de Revisión elevó un -octavo- informe final (de fecha 30-3-2011, vid fs. 592/612), que fue motivo de algunos reparos por parte de Secretaría Relatora, por lo cual se emitió un noveno informe final (de fecha 12/4/2011, vid fs. 616/648). En este último documento el contador revisor concluye:

• que la observación señalada como punto 1, debe considerarse subsistente, como procedimiento administrativo irregular grave, para la Dirección de Cooperación y Desarrollo Socioproductivo y el Jefe del Programa Vale Más, por haber efectuado pedidos (de emisión de talonarios de tickets) sin el correspondiente acto de autoridad competente que lo haya autorizado o aprobado (vale recordar que un hecho similar, pero respecto de dos emisiones-cuadernillos correspondientes a mayo del 2006 fue denunciado penalmente por los entonces Ministro de Desarrollo Social, Prof. Sergio D. Pinto y Alberto Monetti, vid fs. 2/8, expte.n° P-70215/07, debido a que se habían encontrado cuatro sobres, presentados por un comercio mayorista, en el que existían tickets que coincidían con los nombres que componían dos listados-cuadernillos de talonarios emitidos sin autorización ni pedido del Ministerio, es decir, que no correspondían a beneficiarios del programa y que, por tanto, se habían rescatado y abonado en forma irregular).

• relativo al punto 2- estimó que la observación subsistía como procedimiento administrativo irregular para: el ex Director Ejecutivo del FIDES, la ex Jefa del Área Contable, el ex Jefe del Programa Vale Más, y el ex Director de Cooperación y Desarrollo Socioproductivo, por haberse autorizado pagos sin realizar el control de gestión respecto de la entrega de los tickets a sus beneficiarios, no obstante lo cual se informaba que había sido distribuida la totalidad de los vales emitidos con cada entrega.

• Conexo al punto 3-, el revisor consideró salvada la observación para todos los responsables porque verificó que los importes correspondientes a tickets no entregados fueron acreditados en las cuentas del FIDES, desafectando órdenes de pago a favor de PROMS SA, ajustándose así, por el ejercicio 2004, los importes correctos.

• con referencia al punto 4- el revisor aclaró que los comprobantes de entrega de los talonarios de tickets a los beneficiarios del programa (cuadernillos, cuyos formularios se generaban junto con la emisión de los vales) no fueron ofrecidos como prueba en las contestaciones de los sindicados como cuentadantes ni figuraban en la contabilidad de los responsables, por lo cual su existencia tuvo que ser requerida a diversas áreas del Ministerio de Desarrollo Humano, Comunidad y Familia, así como al archivo de la Contaduría General de la Provincia. En agosto de 2009 las actuales autoridades detallaron una serie de expedientes que no habían sido tenidos en cuenta por la revisión, y que aún realizaban gestiones al efecto de encontrar rendiciones de los tickets no entregados. En resumen, afirma que a partir de esa fecha (el 26 y 29 de agosto de 2009) se pudo verificar la existencia de informes de rendición de entrega que en una significativa parte coincidían con el faltante que se había determinado en el primer informe (aunque, sin explicación, señala un último expediente de control de rendición de entrega de los vales, n° 386-A-05, cuya existencia fue informada en agosto de 2009, pero que recién habría sido puesto a disposición del revisor el 15-3-2011). De lo anterior concluye que ha quedado sin documentar la entrega de talonarios de tickets por un valor de $835.695, por lo cual considera a la observación subsistente como procedimiento administrativo irregular, para el Jefe del Programa Vale Más y el Director de Cooperación y Desarrollo Socioproductivo (por haber certificado entregas de tickets a sus beneficiarios, en su totalidad, e informar que se debía efectuar el pago, también en su totalidad), para el Director Ejecutivo y la jefa del Área Contable, del FIDES (por haber autorizado pagos sin la documentación completa que acreditara el importe que correspondía a cada liquidación y porque la falta de control de los tickets presentados a rescate provocó que dichos pagos se efectuaran sin la respectiva documentación de respaldo), y al Auditor Interno (por registrar los descargos en el sistema de responsables, sobre la base de los comprobantes de pago a PROMS SA, pero que no estaban respaldados con los cuadernillos de entrega de los talonarios de tickets a sus beneficiarios), por lo cual debió verificar si se habían efectuado los trámites previstos en el procedimiento de rendición para el caso de tickets no entregados. Además, consideró la observación subsistente, como procedimiento administrativo irregular, para la jefa de Asesoría Letrada y para el Contador General de la Provincia.

• Relativo al punto 5-, remite a la primer conclusión, en el sentido que se detectó la existencia de cuadernillos sobrantes, que no se corresponden con ningún pedido o que exceden al mismo, por la suma de $1.024.875.

• Con respecto al punto 6-, consideró subsistente la observación, como procedimiento administrativo irregular, para el jefe del Programa Vale Más y el Director de Cooperación y Desarrollo Socioproductivo, por falta de control y conciliación de información con la empresa proveedora del servicio.

• Vinculado con el punto 7-, estima que se vincula con el punto 1- por lo cual considera la observación subsistente, como procedimiento administrativo irregular porque existen emisiones (impresiones) de talonarios de tickets, informadas por PROMS SA (mediante los biblioratos antes referidos), que no se corresponden con ningún pedido, por un valor total $1.080.455 -respecto de lo cual los responsables no han remitido contestación alguna-, diferencia que “no podría conciliarse” con el monto de los vales -emitidos- cuya entrega no fue rendida (faltantes), ni con el monto de los vales emitidos y rendidos como entregados pero cuya emisión no fue autorizada (sobrantes), dado que éstos “corresponden a distintos números de cuadernillos”. Sin perjuicio de ello, expuso que sí se logró conciliar por fecha e importe la información de PROMS SA (biblioratos con planillas de los talonarios de vales emitidos) con los expedientes de rendición de la entrega de los tickets a sus beneficiarios respecto de los cuales faltan los cuadernillos. Vale decir, entonces, que la revisión pudo verificar: que se había autorizado la emisión de talonarios de tickets (y pedido su emisión a la empresa), y que PROMS SA los imprimió (colocándolos en el circuito de distribución), pero quedó pendiente de rendición la entrega de los vales a sus beneficiarios (porque faltan los cuadernillos de rendición), cuyo monto asciende a $835.695, a pesar de lo cual en el sistema contable figura como que todas las prestaciones fueron cumplidas y, en consecuencia, canceladas (abonadas) por el FIDES.

• En orden al punto 7-, evaluó que el cuadernillo duplicado por una emisión en setiembre de 2004, con un valor de $32.800, encuadra en la conclusión arribada con respecto al punto 1-.

• En cuanto al punto 9-, evaluó la observación subsistente, como procedimiento administrativo irregular, frente a todos los responsables (excepto el jefe del Programa Empleo y Ernesto Moyano), porque se aprobaron pedidos de emisiones de talonarios de tickets, originados en forma centralizada y no desde el Área Social de los municipios como indican las Resoluciones n° 3231/00 y n° 10579/00 del MDSyS, así como la Ley 6738.

• Consideró subsistente la observación marcada en el punto 10-, como procedimiento administrativo irregular, para el Director Ejecutivo del FIDES, la Jefa del Área Contable, la Administradora del FIDES y la jefa de Asesoría Letrada del Ministerio de Desarrollo Social porque no se imputaron oportunamente y tampoco justificaron reconocimientos de gastos durante el ejercicio 2004 (por $775.140) correspondientes a compromisos asumidos durante el 2003, más cuando en la ejecución presupuestaria del ejercicio 2003 existía un disponible en la partida de transferencia de $11.106.253,35.

• Por último, también expuso como observación subsistente, en calidad de erogación sin justificar por $6.120, a cargo del Director Ejecutivo del FIDES, la Jefa del Área Contable, la Administradora del FIDES y el Auditor interno del FIDES, los pagos realizados (y su descarga en el sistema de responsables) “de liquidaciones provenientes de un proceso irregular cuyos pedidos se realizaban sin un acto previo de autoridad competente”, en su totalidad, cuando aún no estaba rendido. Por último considera observación subsistente como procedimiento administrativo irregular, para el Director de Cooperación y Desarrollo Socioproductivo, el jefe del Programa Vale Más, el jefe de Asesoría Letrada del Ministerio de Desarrollo Social y el Contador General de la Provincia, el haber certificado entregas de talonarios de tickets en su totalidad y posteriormente contradecir ello en los informes de control de gestión de las entregas, dictaminar que ello cumplía con el procedimiento previsto en la Resolución ministerial n° 3231/00 y no haber evaluado el sistema implementado por el servicio administrativo ni haber realizado el seguimiento de la rendición de los subsidios colectivos otorgados, según lo dispuesto en los arts. 4, inc. A, y 11 del Decreto 2074/03 (fs. 616/648).

i.- Por Acuerdo n° 5364 (del 13-4-2011) el HTC resolvió dar vista a los responsables para que contesten las observaciones y acrediten documentadamente las erogaciones consideradas no justificadas en el informe, haciendo saber que la cuenta continuaba considerándose como no presentada (vid fs. 650 y cédulas de fs. 651/660).

El contador Carretero contestó sin aportar documentación y, acto seguido, el contador revisor emitió su -décimo- informe concluyendo que los responsables no han justificado haber verificado que la empresa adjudicataria cumpliera en su integridad con lo dispuesto en el art. 3 del pliego, esto es, acreditar la entrega de los tickets a los beneficiarios (fs. 673/677), responsabilidad ésta que le cabe al jefe del programa Vale Más, dependiente de la Dirección de Cooperación y Desarrollo Socio- productivo (fs. 679).

j.- En fecha 21-9-2010 Secretaría Relatora emitió su dictamen final (fs. 680/699) en el cual, luego de describir cómo operaba el sistema y destacando las graves y estructurales fallas de control que padecía el circuito de ejecución del gasto, se concentró sólo en los talonarios de tickets cuya entrega no fue rendida por la empresa adjudicataria (mediante los cuadernillos con las planillas firmadas), cuya sumatoria asciende a un valor de $835.695; considerando que -a este respecto- la cuentadante liberó fondos en concepto de anticipo por el rescate de vales emitidos que nunca se rindieron, es decir, sin probarse el cumplimiento del contrato en cuanto a la entrega de los vales a los beneficiarios; por lo cual “se trata de una erogación ilegítima”. Luego, el dictamen analiza la situación de cada uno de los cuentadantes, sus descargos y responsabilidades en función de la intervención que les cupo “en la administración de los fondos indebidamente erogados o erogados sin justificar” finalizando con la recomendación de que se considere responsables “del cargo por partida ilegítima por un monto de $835.695 con más sus intereses” a la Administradora, Director Ejecutivo, herederos de la jefa del Departamento Contable, Auditor interno, todos, del FIDES, al Director de Cooperación y Desarrollo Socioproductivo, al Coordinador del Programa Vale Más y a la jefa de Asesoría Letrada, estos últimos, dependientes de la Subsecretaría de Desarrollo Social del Ministerio de Desarrollo Social y Salud.

k.- El juicio de cuentas finalizó con el dictado del Fallo n° 15786, de fecha 17-11-2011 (vid fs. 702/720, aclarado mediante Fallo n°15795 a fs. 733 y vta.). En una muy apretada síntesis, el H. Tribunal de Cuentas consideró que las observaciones formuladas refieren a dos aspectos: la falta de documentación que acredite la legitimidad de los pagos realizados y los procedimientos irregulares que se incurrieron en la gestión del programa. Independientemente de las modificaciones de hecho al contrato, dice el HTC, el juicio de cuentas evidencia que subsisten obligaciones de fondo tanto de PROMS como de los funcionarios intervinientes, puesto que con respecto a la observación “4. Falta de documentación – Faltante de comprobantes de entrega de tickets a beneficiarios del Programa Vale Más” (formulada en un principio por $ 7.646.159,21), luego de analizados los descargos y la documentación ubicada por la Revisión y aportada por los actuales responsables, todavía queda pendiente un monto de $835.695,00. Considera la observación como una erogación no documentada, fundado en que “los responsables debían probar que los montos abonados a PROMS se relacionaban a una efectiva prestación del servicio contratado”. Por lo tanto, concluye que corresponde la formulación del cargo a los responsables (Administradora del FIDES, Director Ejecutivo del FIDES, Director de Cooperación y Desarrollo Socio Productivo, Jefe del Programa Vale Más, herederos de la Jefa del Área Contable y Auditor Interno), en forma solidaria, en función de las responsabilidades que cada uno ejerció en el procedimiento de ejecución y control del gasto durante el ejercicio fiscal revisado, según lo establecido en el art. 40 de la Ley 1003, con más los intereses, cuyo importe asciende a $685.498,86 (fs. 701). Esta suma adicionada al capital totaliza un monto de $ 1.521.193,86.-

2.- Cuestión a resolver.

Puestas así las cosas, la cuestión a resolver estriba en revisar la legitimidad del cargo impuesto a los actores mediante el acto supra individualizado.

3.- Sobre el juicio de cuentas.

Sostiene esta Suprema Corte que el juicio del Tribunal de Cuentas es básicamente un juicio de responsabilidad contable, donde se le imputa o se lo libera de un cargo y donde se visualiza si las cuentas se han llevado con corrección. No se incursiona en ninguno de los otros ámbitos de responsabilidad del funcionario o empleado público (L.S.: 299-279).

Dado el sistema normativo de rigor formal que se establece en el art. 12 de la Ley 1003, el único control dentro del juicio de cuentas (regulado en los arts. 28 a 42) es el previsto en el art. 31 de la ley, que define la competencia del Tribunal de Cuentas. Consecuentemente lo único que se puede comprobar es: si la cuenta está conforme a los modelos o instrucciones; si los documentos que justifican las partidas son auténticos, legítimos y suficientes; si la cuenta contiene alguna omisión en las partidas, y si las partidas están conformes con los respectivos libramientos u órdenes de pago (L.S.: 299-279, cit.).

El juicio ante el Tribunal de Cuentas es básicamente un procedimiento de responsabilidad contable y no política, civil, disciplinaria o penal, pues básicamente, se emite para liberar o no al controlado de la responsabilidad por el manejo y administración de fondos o caudales públicos (L.S.: 299-279, cit.).

4.- Temporaneidad del Fallo.

El art. 182° de la Constitución de la Provincia establece que el Tribunal de Cuentas tiene el deber de aprobar o desaprobar la remisión anual de “las cuentas documentadas de los dineros que hubieran invertido” en el término de un año desde su presentación, “so pena de quedar de hecho aprobada”.

Precisar sobre los alcances de esta disposición tiene fuertes implicancias para la responsabilidad fiscal de los cuentadantes, sobre todo porque (a partir del párrafo incorporado al art. 28 de la Ley 1003, por el art. 2 de la Ley 7144, B.O.: 28/10/2003) el HTC está facultado a “determinar de oficio, sobre base cierta o presunta, los cargos debidos por el responsable”, si luego de “agotados los emplazamientos pertinentes, impuestas las sanciones previstas y formuladas las denuncias correspondientes, el obligado a rendir una cuenta no la presentase”.

Recordando las explicaciones del convencional Dr. Barraquero, esta Corte ha dicho (L.S. 205-007) que esta norma constituye “una garantía para cuantos empleados y personas administren caudales de la Provincia, de que como resultado de su desempeño no queden indefinidamente sometidos a la incertidumbre de que se los encuentre deudores de sumas incluso cuantiosísimas”. Luego de sentar las diferencias entre el referido instituto y el de pérdida de la competencia, se resolvió que el acto indispensable del responsable para su posible oportuna liberación y punto de partida de la garantía de temporalidad es la “presentación de sus cuentas”.

Posteriormente, el Tribunal ha precisado que el plazo en que el H. Tribunal de Cuentas debe dictar la resolución empieza a correr desde que la cuenta se encuentra presentada y en condiciones de ser tratada, vale decir, que se han reunido los elementos necesarios para que se ejerza el control de legitimidad de los actos en materia de hacienda pública (L.S.: 386-203 y 466-235). Sólo cuando se considere “integrada” la cuenta comienza a correr el plazo establecido en la norma constitucional, más allá del ejercicio del que se trate. Intentar otra interpretación lleva a avalar la desidia del cuentadante quien con la demora en acompañar la documentación obtendría la aprobación de la cuenta por el sólo transcurso del tiempo en detrimento del contralor que constitucionalmente le corresponde al Tribunal de Cuentas (L.S.: 390-016).

Sin embargo no hay una plena discrecionalidad en cuanto al lapso que tiene el HTC para considerar “integrada” la cuenta, motivo por el cual la jurisprudencia de esta Sala deja a salvo la posibilidad de anular los excesos en que pudiera incurrir el organismo de control, dado que esta garantía constitucional con la que cuentan los cuentadantes ejerce su imperio sin necesidad de otra declaración que declare su vigencia, ya que se trata de una cláusula directamente operativa, cuyos efectos surten desde que la cuenta ha sido presentada y la misma se encuentra integrada o en condiciones de ser tratada (vid: L.S. 435-019 y sentencia del 23-10-2015, en la causa N° 13-02122973-8, carat.: “Pastrana, Maria Soledad c/ H.T.C. s/ A.P.A.”).

5.- Sobre el cargo de pagar o devolver fondos públicos.

a.- A más de lo anterior, la otra cuestión sobre la cual discurren las diversas argumentaciones de los actores contra el acto del organismo de control demandado, gira en torno al alcance que se debe asignar a los términos del art. 40 de la Ley 1003, especialmente en cuanto prescribe que, al resolver en definitiva, si el HTC observa la cuenta examinada, debe determinar “las partidas ilegítimas o no comprobadas... declarándolas a cargo del responsable” (s/ art. 6, Ley 7144).

Esta disposición se complementa con el art. 42 de la misma ley, conforme el cual, en la misma oportunidad, “cuando... no se establezcan daños para la hacienda pública” sino que los cuentadantes sólo incurrieron en “procedimientos administrativos irregulares”, el HTC debe imponer al responsable “una multa”.

Por otra parte, “si los reparos u observaciones efectuados y no salvados sólo consisten en no haberse llevado la cuenta conforme a los modelos e instrucciones del caso, el que las rindió será apercibido y pagará -además- una multa” inferior a la prevista en en el párrafo anterior (s/ art. 2º, Ley 5466).

Los dispositivos antes citados, se relacionan a su vez con los ya citados arts. 31 y 12 de ley. El primero fija el ámbito del “juicio de cuentas” al examen sobre los puntos siguientes:

1) Si la cuenta está conforme con los modelos e instrucciones del ramo a que pertenece.

2) Si los documentos que justifican las partidas (cada movimiento) de la cuenta son auténticos, legítimos y suficientes.

3) Si contiene la cuenta alguna omisión en las partidas de cargo (lo que debe la Hacienda); y si se ha cobrado y recibido todo lo que se ha debido cobrar o recibir.

4) Si las partidas de data están conformes con las respectivas órdenes de pago (cuando se trata de caudales del Tesoro), o con los documentos debidos (cuando la cuenta es de comisión).

5) Si las operaciones aritméticas de la cuenta están hechas con exactitud.

El segundo refiere que el examen de las cuentas está limitado a comprobar si “los caudales públicos”, ha sido percibidos o invertidos “con arreglo a la Constitución, en primer término, y después a las leyes y” reglamentos en vigencia.

b.- De la correlación entre las normas expuestas, cabe interpretar que corresponderá imponer “cargo” al cuentadante cuando la partida no está justificada de forma documental, es decir, cuando ante un asiento o partida de cargo -y verificada la erogación- no se pueda comprobar su destino o, cuando ante un asiento o partida de abono no se acredite el documento de pago del crédito fiscal. Podríamos decir que estos supuestos configuran, en sí mismos, un “daño para la hacienda pública” (conf. Art. 40, Ley 1003).

También podrá corresponder la imposición de cargo al cuentadante cuando se determinare que la partida es ilegítima, ya sea porque la inversión de los caudales públicos (que refleja el asiento) no ha sido conforme a la Constitución, leyes y reglamentos o porque el documento que la justifica es ilegítimo o insuficiente (conf. Art. 40, en correlación con el art. 12 y el art. 31, inc. 2-, Ley 1003, como así también con los arts. 15, 1er. párraf.; 19 y 20 de la Ley 3799; y los art. 12 y 13 de la Ley 5806, entonces vigente). Pero, a diferencia de las hipótesis anteriores, ello será así siempre que tales procederes impliquen “daños para la hacienda pública”. De lo contrario, aunque se esté frente a una determinación de “partidas ilegítimas”, la consecuencia no será el cargo, sino la sanción de multa (conf. Art. 42, Ley 1003).

El resto de las deficiencias o defectos que pudieran resultar del examen de cuentas son comprensibles dentro del concepto de “procedimientos administrativos irregulares”, que sólo dan lugar a la imposición de una sanción pecuniaria de “multa”, (hasta el límite fijado en el art. 42, 1er. párraf., Ley 1003); que se debe reducir si “los reparos u observaciones” consistieran sólo en meras deficiencias de estricto carácter técnico-contable, por “no haberse llevado la cuenta conforme a los modelos e instrucciones del caso”. En estos últimos supuestos la multa -reducida- debe ser impuesta junto con la accesoria de “apercibimiento” (conf. Art. 42, 2do. Párraf., en correlación con el art. 31, inc. 1-, Ley 1003).

c.- Sobre los tickets Vale Más y Nutri Vale.

Dada la función de crédito que cumplían los “Vale Más” y “Nutri Vale”, la existencia de un “circuito de intervención para el sistema Vale Más”, como así también las características formales y materiales de los tickets a través de los cuales se implementó el programa, no cabe lugar a dudas de que cada uno de estos vales constituían un verdadero “título valor”, en la medida que contenían una obligación cartular, rodeada de especiales requisitos u formalidades extrínsecas, incondicional e irrevocable, de una prestación (crédito para la compra de artículos en los comercios minoristas, autorizados por el Ministerio). Por lo mismo, cada vale otorgaba tanto a su titular (o beneficiario del programa), como al portador de buena fe (quienes lo adquirían conforme con su ley de circulación), un derecho autónomo (u obligación incausada), de manera tal que a estos últimos le eran inoponibles las defensas personales que pudieran existir contra anteriores portadores (conf. Arts. 18, 50, 60 y 103, Dec.Ley 5965/63, entonces vigente).

Asimismo, entiendo que los vales constituyeron títulos nominativos (emitidos en favor de las personas beneficiarias del subsidio colectivo), cuya ley de circulación admitía -con limitaciones- que fueran transmisibles por endoso (del beneficiario titular, al comerciante minorista y de éstos al comercio mayorista, adherentes al programa); y tal transmisión producía efectos respecto al librador (o emisor: PROMS SA) y más frente al girado (el Gobierno de la Provincia de Mendoza). De manera que el garante final del rescate o pago del valor nominal en pesos impreso en cada ticket, era la misma Provincia de Mendoza a través del FIDES (conf. arts. 3, 2º párraf., 10, 12, 15 y 103, Dec.Ley 5965/63).

6.- Aplicación de las reglas, principios y pautas expuestos, al caso.

Del examen de la prueba incorporada en la causa frente al plexo normativo y pautas jurisprudenciales supra citados, desprendo:

a.- En primer lugar, que el Fallo n° 15786 (emitido el 17-11-2011) fue dictado mucho después del año previsto en el art. 182 de la Constitución provincial, ya sea que se compute el término desde el dictamen del contador revisor que da cuenta de toda la documentación estimada como necesaria para finalizar con el juicio de revisión relativo a la pieza separada (séptimo informe contable, de fecha 12-8-2010, vid fs. 544/569, del expte.adm. N° 402-PS-07), lo que supone que a esas alturas la cuenta ya se encontraba presentada y en condiciones de ser tratada, vale decir, que reunía los elementos necesarios para ser considerada como “integrada”. La misma solución cabe si el término se computa desde el -último- dictamen final de la Secretaría Relatora (dictado con fecha 21-9-2010, a fs. 680/699), última actuación útil obrante en el expediente previo al fallo.

b.- En segundo término, una visión global de las constancias de la causa me llevan a concluir que hubo graves defectos en el diseño y en la ejecución del Programa Vale Más y Nutrivale, sobre todo en los deficientes controles de gestión que se previeron y el escaso artificio con el cual fueron implementados -según lo destacan el informe de auditoría encargado por la Contaduría General de la Provincia, las denuncias penales realizadas por el Lic. Alberto Monetti y el informe contable del contador revisor del propio HTC-; todo lo cual condujo a que se emitieran vales sin la debida autorización ministerial (que circularon y fueron pagados), como así también a que existiesen fuertes sospechas de que algunos talonarios de tickets no fueron recibidos o utilizados sólo por los beneficiarios del programa social.

Seguramente tales irregularidades podrían haber sido motivos para la aplicación de sanciones graves a los responsables, tanto del Ministerio de Desarrollo Social y Salud, como del FIDES. Pero ello no es lo que hoy y aquí está en juego. Lo que toca ahora decidir se circunscribe sólo a revisar si existió una erogación sin justificar de $835.695 (más intereses) que sea merecedora del cargo impuesto a los coactores de marras.

c.- En tal concreto margen de análisis, la controversia jurídica gira en torno a la determinación de cuál es el documento que justifica el pago de los vales (rescatados) cuya sumatoria global asciende a la suma de $835.695.

Para el HTC, el vale en sí mismo es insuficiente, pues su pago debió estar precedido por la existencia de los cuadernillos con las planillas firmadas, dirigidas a acreditar que los talonarios de tickets fueron entregados a los beneficiarios del programa y no a otras personas (etapa inicial del circuito del “vale más”).

En cambio, para la Contaduría General de la Provincia, el documento que justifica la erogación es el propio vale, con los endosos indicativos de su circulación entre los comercios minoristas y mayoristas, así como su rescate por la empresa contratista (vid informe de auditoría efectuado por la Contaduría General de la Provincia con relación a la gestión del Programa “Vale Más”, obrante a fs. 618/631 del expediente penal n° P-70215/07). Gran parte de la defensa de los actores se apoya sobre este criterio.

Desde mi punto de vista, asiste razón a los accionantes cuando afirman que, respecto de este concreto grupo de tickets, el pago de los mismos -y su respectivo asiento contable fiscal- se encuentra debidamente documentado y justificado con los vales rescatados. Ello así puesto que si, como se afirma en el noveno informe final del contador revisor (de fecha 12/4/2011, a fs. 616/648 del expte.adm.), pudo ser conciliado -por fecha e importe- que fue autorizada la emisión de los talonarios de tickets por un valor de $835.695 (mediante resolución ministerial, según surge de los expedientes de rendición de la entrega de los tickets, analizados por el HTC), que su emisión fue comunicada a PROMS SA, que esta empresa los libró y los puso en el circuito de circulación previsto para el programa (de acuerdo con los biblioratos con las planillas de los talonarios de vales emitidos, remitidos por la contratista), pero que cuya gestión fue mal rendida (porque faltan los cuadernillos con las planillas firmadas, que debieron completar los expedientes de rendición de la entrega de los tickets a sus beneficiarios); cabe preguntarse si el FIDES legítimamente podría haberse opuesto al pago o de otra manera haber resistido la presentación al pago de los vales, ya rescatados por la contratista y endosados por los comercios adherentes al sistema; o si, por el contrario, debió liberar los fondos para cubrir tales liquidaciones, como efectivamente lo hizo.

Es mi convicción que, en las concretas circunstancias antes descritas, los vales debieron ser pagados por el Gobierno provincial (entidad girada), a través del FIDES, puesto que, en tanto tales títulos valor reunieron las formalidades intrínsecas previstas, las defensas “personales” que pudieran caber entre el girado y el librador (PROMS SA) eran inoponibles a los portadores (cuya buena fe cabe presumir si no fue denunciado ni el hurto, ni el robo o la pérdida de los tickets).

Así entonces, si bien el HTC tuvo elementos para evaluar que los responsables habrían realizado erogaciones sin justificar (por ejemplo: respecto de $6.120, pagados ante liquidaciones provenientes de pedidos de emisión de vales, realizados por el Programa Vale Más a PROMS SA, vía e-mail, pero sin un acto previo de autoridad competente; o con relación a $1.024.875, resultantes de cuadernillos sobrantes, que no se corresponden con ningún pedido o que exceden al mismo, según lo afirmado por el informe contable de revisión antes referido), tal calificación es impropia con respecto al conjunto de talonarios de vales cuya suma asciende a $835.695, cuyo cargo de devolver fue impuesto a los actores.

d.- En este punto vale poner de resalto que en ningún momento del juicio de cuentas, ni en el presente proceso, se acreditó que se hubiera denunciado el robo, hurto o extravío, de los talonarios de vales que integran el lote de tickets valuados en la suma de $835.695 (considerados como sin rendir por el HTC demandado), o que no fueron utilizados por sus beneficiarios.

e.- Así también, destaco que del informe del contador revisor surgieron una serie de observaciones fundadas, pero los miembros del HTC sólo se concentraron en una: los pagos de vales por la suma de $835.695 cuya entrega a los beneficiarios no fue rendida de forma completa, mediante la existencia de los cuadernillos con las planillas firmadas. Pero esta observación nunca fue considerada contablemente como una “partida no comprobada” (en los términos del art. 40, Ley 1003), sino como “procedimientos administrativos irregulares” (conf. Art. 42, Ley 1003).

f.- Ya finalizando, ante una posible calificación de esta observación como una “partida ilegítima”, entiendo que en el caso tampoco puede darse por acreditado que hubo daño para el fisco ya que el Gobierno provincial garantizaba el pago de los tickets presentados por los comerciantes mayoristas, portadores de quienes fueron rescatados al mismo efecto (me refiero sólo al lote cuya suma asciende $835.695), y ninguno de estos vales fue objeto de denuncia, ni como robado, hurtado o extraviado, ni que fue utilizado por personas extrañas al grupo de beneficiarios del programa. Por tales motivos, reitero, la observación que, en definitiva, fue imputada por el HTC a los actores de marras no pudo ser encuadrada como una “partida no comprobada” (conf. Art. 40, Ley 1003) ni tampoco como una “partida ilegítima” de la cual “se establezcan daños para la hacienda pública” (conf. Art. 42, 1ra. Parte, Ley 1003).

7.- Por todo lo expuesto, a modo de conclusión final, si mis colegas de Sala comparten los argumentos supra expuestos, propicio que se haga lugar a las demandas dado que el Fallo cuestionado no se correlaciona estrictamente con las observaciones formuladas por el dictamen contable de revisión ( el cual parece exceder hacia otros niveles de organización del sistema), la conducta de los cuentadantes no fue correctamente encuadrada en las infracciones previstas en la normativa legal y, por ende, la sanción aplicada es excesiva y no proporcionada a la gravedad de las faltas imputadas, todo lo cual evidencia que el acto impugnado adolece de vicios graves en su objeto, en su motivación y en la voluntad, en transgresión a la garantías que dimanan del debido respeto a la tutela judicial y administrativas efectivas.

Así voto.

Sobre la misma cuestión, los Dres. NANCLARES y SALVINI, adhieren al voto que antecede.

A LA SEGUNDA CUESTIÓN EL DR. ALEJANDRO PÉREZ HUALDE, DIJO:

Atento lo resuelto en la cuestión anterior, según lo establecido en el art. 59 de la Ley 3918, corresponde hacer lugar a las demandas incoadas a fs. 28/49 vta. por Luis Horacio Carretero así como a fs. 138/176 vta. por Carlos A. J. Marziali y, en consecuencia, anular parcialmente el art. 1° del Fallo N° 15.786 dictado el 17 de noviembre de 2011 por el H. Tribunal de Cuentas en cuanto formula cargo a los actores por la suma de Un Millón Quinientos Veintiún Mil Ciento Noventa y Tres Pesos con Ochenta y Seis Ctvos ($1.521.193,86).

Así voto.

Sobre la misma cuestión, los Dres. NANCLARES y SALVINI, adhieren al voto que antecede.

A LA TERCERA CUESTIÓN EL DR. ALEJANDRO PÉREZ HUALDE, DIJO:

Las costas deben ser soportadas por la parte demandada vencida (arts. 36 del C.P.C. y 76 del C.P.A.), y los honorarios regularse según el monto del juicio antes determinado.

Así voto.

Sobre la misma cuestión, los Dres. NANCLARES y SALVINI, adhieren al voto que antecede.

Con lo que terminó el acto, procediéndose a dictar la sentencia que a continuación se inserta:

S E N T E N C I A :

Mendoza, 09 de diciembre de 2.015.-

Y VISTOS:

Por el mérito que resulta del acuerdo precedente, la Sala Primera de la Excma. Suprema Corte de Justicia, fallando en definitiva,

R E S U E L V E:

1° Hacer lugar a las demandas incoadas a fs. 28/49 vta. por Luis Horacio Carretero así como a fs. 138/176 vta. por Carlos A. J. Marziali y, en consecuencia, anular parcialmente el art. 1° del Fallo N° 15.786 dictado el 17 de noviembre de 2011 por el H. Tribunal de cuentas en cuanto formula cargo a los actores por la suma de un millón quinientos veintiún mil ciento noventa y tres pesos con ochenta y seis ctvos. ($1.521.193,86).

2°- Imponer las costas a la parte demandada vencida.

3°- Regular honorarios del siguiente modo: al Dr. Julio H. ARAVENA, en la suma de pesos OCHENTA Y OCHO MIL DOSCIENTOS VEINTINUEVE CON 24/100 ($ 88.229,24); al Dr. Ricardo Rafael FLUIXA, en la suma de pesos TRES MIL CUARENTA Y DOS CON 39/100 ($ 3.042,39); y al Dr. Carlos MARZIALI, en la suma de pesos TREINTA MIL CUATROCIENTOS VEINTITRES CON 88/100 ($ 30.423,88), conf. Arts. 2, 13 y ctes. de la L.A.

Regular los honorarios diferidos a fs 592/593 vta. de la siguiente manera: al Dr. Julio H. ARAVENA, en la suma de pesos DIECIOCHO MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO CON 33/100 ($ 18.254,33); al Dr. Ricardo Rafael FLUIXA, en la suma de pesos CATORCE MIL DOSCIENTOS TRES CON 46/100 ($ 14.203, 46); y al Dr. Carlos MARZIALI, en la suma de pesos TRES SEISCIENTOS CINCUENTA CON 87/100 ($ 3.650, 87), conf. Arts. 2, 13, 15 y ctes. de la L.A.

4°- Devuélvanse las actuaciones administrativas a origen.

5°- Dese intervención a la Administración Tributaria Mendoza y a la Caja Forense.

Regístrese. Notifíquese.