N.º Actuación: 1052061246

CUIJ: 13-06725954-2()

ATENCIO MARIA LAURA C/ INSTITUTO PROVINCIAL DE LA VIVIENDA P/ ACCIÓN PROCESAL ADMINISTRATIVA

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En Mendoza, a tres días del mes de febrero del año dos mil veintiséis, reunida la ex Sala Segunda de la Excma. Suprema Corte de Justicia, tomó en consideración para dictar sentencia definitiva la causa CUIJ N° 13-06725954-2, caratulada: “ATENCIO MARIA LAURA C/ INSTITUTO PROVINCIAL DE LA VIVIENDA P/ ACCIÓN PROCESAL ADMINISTRATIVA”.

Conforme lo decretado el día 20/02/2025, se deja constancia del orden de estudio efectuado en la causa para el tratamiento de las cuestiones por parte de los Señores Ministros del Tribunal: primero Dr. JOSÉ V. VALERIO; segundo Dr. OMAR ALEJANDRO PALERMO y tercero Dr. MARIO DANIEL ADARO.

ANTECEDENTES:

Según cargo IOL 5445036, se presenta la Señora María Laura Atencio e interpone acción procesal administrativa contra el Instituto Provincial de la Vivienda, con el objeto de que se nulifique el Decreto N°1111, de fecha 09 de agosto de 2021, notificado el día 13 de agosto de 2021, dictado por el Gobernador de la Provincia y sus antecedentes, la Resolución N°451/2020 y la Resolución N°1184, dictadas por el Honorable Directorio del IPV y se condene a la demandada al reconocimiento de cambio de agrupamiento a la categoría profesional, título de Licenciada en Trabajo Social y se abonen las diferencias salariales pertinentes a dicha situación escalafonaria. En subsidio, peticiona que se le abone el adicional por subrogancia que corresponde conforme CCT.

A fs. 38 se admite la acción interpuesta y se ordena correr traslado de la demanda a la contraria.

Conforme cargo IOL 6494545/2022 contesta la demandada directa, y solicita el rechazo de la acción con costas. Ofrece prueba.

Según cargo IOL 6578615/2022 hace lo propio la Fiscalía de Estado solicitando el rechazo de la acción con costas.

Al cargo IOL 6611929/2022 la parte actora responde el traslado conferido.

Admitidas y producidas las pruebas ofrecidas y agregados los alegatos presentados por las partes, a cargo IOL 8508641/2024 el de la Fiscalía de Estado, al cargo IOL 8509266/2024 el de la demandada directa y el dictamen del Ministerio Público al cargo IOL 8558580/2024.

En fecha 20 de febrero del 2025 se efectuó el sorteo de ley, arrojando el siguiente resultado, primero Dr. JOSÉ V. VALERIO; segundo Dr. OMAR A. PALERMO y tercero Dr. MARIO DANIEL ADARO.

De conformidad con lo establecido por el art. 160 de la Constitución de la Provincia, esta Sala se plantea las siguientes cuestiones a resolver:

PRIMERA: ¿Es procedente la Acción Procesal Administrativa interpuesta?

SEGUNDA: En su caso, ¿qué solución corresponde?

TERCERA: Pronunciamiento sobre costas.

A LA PRIMERA CUESTIÓN, EL DR. JOSÉ V. VALERIO, DIJO:

I. RELACIÓN SUCINTA DE LAS CUESTIONES PLANTEADAS:

A.- Posición de la parte accionante.

La parte actora promueve acción procesal administrativa contra el Instituto Provincial de la Vivienda con el objeto de que se nulifique el Decreto N°1111, de fecha 09 de agosto de 2021, notificado el día 13 de agosto de 2021, el que fuera emitido por el Gobernador de la Provincia y sus antecedentes, la Resolución N°451/2020 y la Resolución N°1184, dictadas por el Honorable Directorio del IPV y solicita que se condene a la demandada al reconocimiento de cambio de agrupamiento a la categoría profesional de Licenciado en Trabajo Social y se abonen las diferencias salariales pertinentes a dicha situación escalafonaria. En subsidio, para el caso de que no se le otorgue el reescalafonamiento, solicita que se le abone el adicional por subrogancia que corresponde conforme CCT atento a que cumple con las tareas que hacen a su profesión y al título que posee, beneficiándose de ello su empleador.

Indica que realizó el pertinente reclamo contra la Resolución N° 451/2020 y contra la Resolución N° 1184 (10/09/2019), dictada por el Honorable Directorio del IPV. Esta última le fue notificada el día 16 de septiembre de 2019. Por medio de su artículo 1°, la Resolución N° 1184 aprueba el pago del adicional por Título Universitario en Régimen 15 desde el 1° de enero de 2012, mientras que su artículo 2° deniega la modificación de la situación de revista de la Licenciada Atencio.

Solicita que el Honorable Directorio revoque, por contrario imperio, la Resolución recurrida y que proceda a reescalafonarla en la clase 14, categoría profesional y que se le abonen las diferencias salariales pertinentes a dicha situación escalafonaria; asimismo se ordene el pago del adicional por título universitario desde el 1° de enero de 2012 en el Régimen 27, categoría profesional, hasta el mes de agosto de 2018. Esta fecha marca el inicio de la liquidación del adicional por título, pero en el Régimen 15. A partir de allí, pide que se le abone la diferencia entre el adicional por título que se le paga por el Régimen 15 y el Régimen 27, que es el que le corresponde, todo con más los intereses. También, solicita que en lo sucesivo se le abone el adicional en la categoría profesional Régimen 27. En subsidio, peticiona que se le abone el adicional por subrogancia que corresponde conforme CCT.

     B.- Posición de la demandada directa.

     El Instituto Provincial de la Vivienda contesta por medio de apoderado y solicita que se rechace la demanda.

Peticiona que la causa sea resuelta en Tribunal en pleno, funda su pedido en la complejidad y trascendencia del asunto en razón de la gran cantidad de casos similares que se encuentran en la etapa administrativa y la necesidad de que este Tribunal analice el Régimen Salarial que rige para el Instituto Provincial de la Vivienda, considerando también la importancia económica que tienen situaciones en donde están involucrados un gran número de empleados públicos.

Expone la necesidad de un pronunciamiento integral, refiere, en este punto, que es la primera de muchas acciones, esto desde que todos los empleados del IPV que detentan cargos jerárquicos se encuentran en la misma situación, a lo que debe agregarse otro grupo de empleadas que registran en un régimen distinto y defienden su derecho a percibir un salario superior al que correspondería al Régimen 15.

Destaca el riesgo de sentencias contradictorias o de imposible cumplimiento, de allí que solicita se estudien de modo integral las sentencias referidas al mismo sistema.

En lo sustancial, sostiene que existe mala fe por parte de la accionante en tanto no informó las sumas percibidas con carácter de adicional, demandando su cobro nuevamente.

Argumenta que la reclamante realiza tareas de personal administrativo, no específicas de Licenciada en Trabajo Social, abonándosele el adicional por el título universitario obtenido.

Remarca que la actora presta servicios en la actualidad en la Municipalidad de Tunuyán y no en el IPV, pese a ser este último quien paga mensualmente sus haberes.

Manifiesta que no existe perjuicio económico real para la actora ya que sin perjuicio del sueldo que le liquida Casa de Gobierno, el IPV tiene un sistema de reconocimiento de cargos jerárquicos, aplicando una grilla por la que le aplica y paga un adicional FONAVI reconociéndola como profesional dentro del Régimen 15, compensando la falta de reconocimiento de su categoría profesional en el bono de sueldo liquidado por el Gobierno de la Provincia.

Expresa que esta grilla creada por resoluciones internas fue acordada con los gremios y aprobado por la Resolución N°677/07, a fin de cubrir las diferencias que surgen de los regímenes salariales que conviven dentro del organismo, equiparando lo liquidado por Casa de Gobierno con la suma del adicional FONAVI a fin de compensar y alcanzar el monto salarial total que corresponde a cada categoría de la grilla.

Aclara que el haber FONAVI tiene una función niveladora cuando el agente está registrado con una clase menor en el escalafón y en la grilla figura como profesional, por lo cual el adicional FONAVI cubre la diferencia de registración hasta cubrir el haber que le corresponde a este según la grilla.

Sostiene que no existe perjuicio patrimonial para la actora, ya que percibe un sueldo similar a la de otras trabajadoras sociales que trabajan ante la demandada.

Agrega que la actora consintió el mecanismo de compensación cuando se le reconoció la función profesional en enero de 2012 mediante Resolución N°670 y le asignó una equiparación mediante suplemento FONAVI, la que no fue cuestionada por su parte y se encuentra firme.

Alega que no puede condenarse a su parte por no poder acceder al reclamo de la accionante, el impedimento para ello fue la imposibilidad de obtener la necesaria autorización del Gobernador que requería la normativa vigente y que la Ley 7759 prohíbe el ascenso y el ingreso a la carrera sin concurso.

Destaca que la actora no puede desconocer el convenio colectivo celebrado entre el Gobierno de la provincia de Mendoza y la Asociación Profesional que la representa (Decreto N°1630/07 aprobado por Ley 7759), que dispone la necesidad del concurso para el ingreso al tramo profesional. Sin embargo, la demandante no pretende obligar al IPV a llamar a concurso al menos una vez al año, sino todo lo contrario, quiere sumarse al método vicioso y lograr un nuevo encasillamiento sin concurso.

C.- Posición de la Fiscalía de Estado.

El Sr. Subdirector de Asuntos Judiciales de Fiscalía de Estado expresa que coincide con la argumentación de la demandada directa expuesta en su responde.

Expresa que resulta imposible proceder a una reubicación jerárquica, habida cuenta que, si bien el IPV tiene en la actualidad dos regímenes salariales diferentes para sus empleados, el 15 y el 27, a la actora le corresponde el primero de los regímenes mencionados, pagándosele el adicional por título profesional conforme al mismo.

Afirma que la accionante pretende un cambio de régimen salarial y por ende la aplicación de un Convenio Colectivo de Trabajo distinto al que le corresponde.

Entiende que de hecho la aplicación del Régimen FONAVI, se hace en el IPV para compensar los sueldos de todos los agentes y se liquida en más o en menos, de acuerdo al lugar de la grilla y a lo que perciban de la Provincia. Agrega que cumple una función niveladora.

Solicita el rechazo de la acción con costas.

D.- Dictamen de la Procuración General.

La Sra. Fiscal Adjunto Civil de Procuración General luego de analizar las posturas y argumentos desarrollados por las partes en litigio, dictamina que no corresponde hacer lugar a la acción intentada, y que las decisiones impugnadas resultan legítimas y ajustadas a derecho.

Analiza las constancias de las actuaciones administrativas traídas como AEV y concluye la actora fracasa en el intento de demostrar la procedencia de su pretensión, reiterando argumentos ya expuestos en instancias anteriores que no logran desvirtuar, en concreto, los extremos fácticos y jurídicos debidamente ponderados al emitir la resolución puesta en crisis ni acreditar la existencia de arbitrariedad que justifique la modificación de la resolución dictada.

Argumenta que, obtenido por la actora el título profesional y efectuado el reclamo correspondiente, el Instituto Provincial de la Vivienda, decidió aprobar el pago del adicional por título universitario pero no hizo lugar a la modificación de la situación de revista atento a las restricciones presupuestarias (Decretos Acuerdos N°1928/16, N° 2544/2.017, N°2316/18, N°3102/19 y modificatorios) y la acreditación de la existencia de partida disponible o cargos vacantes que puedan transformarse al efecto.

Interpreta que la decisión de la demandada no resulta arbitraria dado que obsta al reconocimiento la falta de prueba respecto a la existencia de cargo vacante y crédito presupuestario, tal como lo señala en el precedente “Falcón Esteban Alejandro c/ Hospital Humberto Notti s/ A.P.A.”, Expediente N° 13-04022715-0, Sala I, 15/05/2018.    

II. PRUEBA RENDIDA.

A.- Instrumental:

a) Adjuntada a la demanda: Copia de la cédula de notificación a la actora del Decreto 1111/2021; copia del Decreto 1111/2021, de fecha 9 de agosto del 2021.

c) Adjuntada por la demandada (art. 37 Ley 3918): Informa que la pieza administrativa antecedente obra poder de la Secretaría General del Ministerio de Planificación e Infraestructura.

d) Adjuntada por la demandada directa a su responde: Copia de la Resolución Nº 670/12 y de la Resolución Nº 1184/19 del H. Directorio del I.P.V.

e) Incorporada luego de la admisión de pruebas: planillas de liquidaciones de salarios a la actora y bonos de sueldo de la actora de los períodos 1/2020 a11/2022, copia del legajo personal de la Sra. María Laura Atencio; Copia digital de actuaciones administrativas EX2020-04919771-GDEMZAIPV y su acumulado EXPTE 6062-A-2011-3794 del IPV (cargo IOL 6883997/2022).

f) Actuaciones en AEV: Expediente CUIJ: 13-05414310-0 caratulados “AGÜERO José Luis y ots c/ IPV P/ APA y n° 13-04301141-8 caratulados “MONTERO Luis Alberto c/ IPV P/ APA” (constancia de fs. 62).

B.- Testimoniales

Del Sr. Miguel Ángel Campoy (en soporte digital según acta de fs.72).

III.- SOLUCIÓN DEL CASO.

A. Consideración previa.

La demandada directa, por las razones que expone, solicita que la sentencia a dictarse en autos lo sea por la constitución de Tribunal en pleno. Sin embargo, de un minucioso análisis de la causa no se advierte en autos motivo alguno que habilite o haga pertinente hacer lugar a la solicitud que realiza modificando la concurrencia de sus jueces naturales, de allí que la misma debe ser rechazada. 

Sin perjuicio de ello, debe aclararse que la existencia de situaciones similares en nada debiera modificar la correspondencia o no del derecho invocado, lo contrario sí implicaría un detrimento a la buena administración de justicia.

B.  Delimitación de la litis.

Antes de ingresar en el análisis del reclamo de la actora, corresponde circunscribir en sus precisos confines la materia objeto de decisión en la presente causa.

Se advierte que la actora, al precisar el objeto de su acción,  reclama que “se ordene el pago del adicional por título universitario desde el 01 de enero de 2012 en el Régimen 27, categoría profesional, hasta el mes de agosto de 2018 (fecha en la cual se comienza a liquidar el adicional por título pero en el régimen 15) y desde allí en adelante se le abone la diferencia entre el adicional por título que se le paga por el régimen 15 y el régimen 27 que es el que le corresponde, todo con más los intereses, y en lo sucesivo que se le abone el adicional en la categoría profesional régimen 27. B) Así también deberá ordenarse la cancelación del interés legal respectivo sobre las sumas que se han dispuesto abonar por el artículo 1, de la referida Resolución. Es decir, intereses desde el 01 de enero de 2012 y hasta la fecha del pago, calculado sobre la suma abonada mes a mes desde que correspondía el pago y hasta el mes que se pague y luego calcular el interés sobre la que debiera de haberse liquidado (régimen 27 categoría profesional) hasta la fecha del pago. Además, luego deberá calcularse el interés sobre la diferencia que exista entre lo cancelado y lo que debió cancelarse por intereses desde el día en que se abonó y el día del efectivo pago. Así también deberá ordenarse la cancelación del interés legal respectivo sobre las sumas que se han dispuesto abonar por el artículo 1, de la referida Resolución. Es decir, intereses desde el 01 de enero de 2012 y hasta la fecha del efectivo pago calculado sobre la suma abonada mes a mes y sobre la que debiera de haberse liquidado hasta la fecha del efectivo pago. C) También debe revocarse la denegatoria de la situación de revista, haciendo lugar al reescalafonamiento, actualmente en clase 15, categoría profesional, y desde el día 01 de abril de 2012 en la clase 13, luego en la 14 en adelante, debiéndole abonar las diferencias salariales pertinentes al reescalafonamiento con más los adicionales correspondientes. Asimismo, se solicita que la liquidación del adicional por título Universitario y el reescalafonamiento y/o las diferencias salariales que se adeuden, sean canceladas con los intereses legales oportunos”.

También peticiona que: para el supuesto e hipotético caso de que no se le otorgue el reescalafonamiento, “se le abone el adicional por subrogancia que corresponde conforme CCT, citado precedentemente, atento a que el reclamante cumple con las tareas que hacen a su profesión y al título que posee, beneficiándose de ello su empleador”.

Por su parte, en sede administrativa (en el reclamo que dio origen a la pieza antecedente) la actora solicita “se me reconozcan las tareas profesionales dentro de la estructura del IPV, como así también el correcto encasillamiento en los haberes sueldos” (fs. 1 y 2 de la pieza administrativa).

Luego, al plantear los recursos de Revocatoria y Alzada, pretende que: “se ordene a la demandada que proceda al pago del adicional por título universitario desde el 01 de enero de 2012 en el Régimen 27, categoría profesional, hasta el mes de agosto de 2018 (fecha en la cual se comienza a liquidar el adicional por título pero en el régimen 15) y desde allí en adelante la diferencia entre el adicional por título que se le paga por el régimen 15 y el régimen 27 que es el que le corresponde a la actora, todo con más los intereses, y en lo sucesivo que se le abone el adicional en la categoría profesional régimen 27. B) Así también deberá ordenarse la cancelación del interés legal respectivo sobre las sumas que se han dispuesto abonar por el artículo 1, de la referida Resolución. Es decir, intereses desde el 01 de enero de 2012 y hasta la fecha del pago, calculado sobre la suma abonada mes a mes desde que correspondía el pago y hasta el mes que se pague y luego calcular el interés sobre la que debiera de haberse liquidado (régimen 27 categoría profesional) hasta la fecha del pago. Además, luego deberá calcularse el interés sobre la diferencia que exista entre lo cancelado y lo que debió cancelarse por intereses desde el día en que se abonó y el día del efectivo pago. Así también deberá ordenarse la cancelación del interés legal respectivo sobre las sumas que se han dispuesto abonar por el artículo 1, de la referida Resolución. Es decir, intereses desde el 01 de enero de 2012 y hasta la fecha del efectivo pago calculado sobre la suma abonada mes a mes y sobre la que debiera de haberse liquidado hasta la fecha del efectivo pago. C) También debe revocarse la denegatoria de la situación de revista, haciendo lugar al reescalafonamiento, actualmente en clase 15, categoría profesional, y desde el día 01 de abril de 2012 en la clase 13, luego en la 14 en adelante, debiéndole abonar las diferencias salariales pertinentes al reescalafonamiento con más los adicionales correspondientes. Asimismo, se solicita que la liquidación del adicional por título Universitario y el reescalafonamiento y/o las diferencias salariales que se adeuden, sean canceladas con los intereses legales oportunos” (Recursos fs. 789/795 y 809/967).

Surge del relato antecedente que, lo relacionado a la petición subsidiaria contenida en la demanda “para el supuesto e hipotético caso de que no se le otorgue el reescalafonamiento, solicitando que se le abone el adicional por subrogancia que corresponde conforme CCT…”, no fue reclamado por la actora en sede administrativa por lo que la misma, encuentra un valladar y/o límite propio del proceso administrativo, que resulta aquel fijado por el art. 11° del C.P.A. que sienta el principio de que “Las acciones procesales deberán limitarse a las cuestiones que fueron debatidas previamente en las reclamaciones o recursos administrativos”.

Este principio determinó el alcance dado por el Tribunal a la admisión de la acción, esto es, “en cuanto fue motivo de cuestionamiento en sede administrativa y respecto de los actos susceptibles del control de legitimidad” (fs. 38).

En consecuencia, corresponde ingresar en el tratamiento y resolución de la pretensión de la actora con las limitaciones expuesta supra.

Específicamente esta Sala debe expedirse respecto a las dos pretensiones de la actora consistentes en: a) el reclamo adicional por título bajo Régimen 27 (categoría profesional) hasta agosto 2018, y las diferencias entre lo cobrado conforme Régimen 15 y lo que corresponde por Régimen 27; y b) la reubicación de la actora en clase 15 (categoría profesional) y desde abril 2012 en clase 13, progresando luego a clase 14, más las diferencias salariales y adicionales correspondientes

C.- Modo de Análisis de la pretensión de la parte actora

El límite a la jurisdicción frente al derecho de las partes de definir su teoría del caso.

Invariablemente vengo sosteniendo que en el proceso judicial cada uno de los sujetos procesales cumple la tarea asignada por la ley sin poder subrogar de modo alguno la que corresponde a los otros; donde el juzgador debe actuar con imparcialidad (subjetiva y objetiva) asegurando la igualdad de los parciales. La imparcialidad de los jueces es una de las piedras angulares sobre las que reposa el debido proceso legal, debido a que junto a la independencia y la impartialidad conforma una triada de virtudes que debe ostentar el órgano jurisdiccional.

Ya enseñaba Giuseppe Chiovenda que lo que conforma la esencia de la función jurisdiccional es la impartialidad del juzgador. Y ya que la jurisdicción juzga sobre asuntos de otros, la primera exigencia respecto del juez es la de que este no puede ser al mismo tiempo, parte en el conflicto que se somete a su decisión.

La impartialidad del juzgador se refiere más a la noción de jurisdicción que a la de proceso, y hace que quien la titula deba abstenerse de realizar de cualquier forma las tareas propias de las partes litigantes: pretender, afirmar hechos litigiosos y asignarles calificación legal, plantear su teoría del caso, introducir nuevas cuestiones luego de trabada la Litis y probar oficiosamente los hechos alegados por ellas, cuya existencia improbada no puede ser suplida por el conocimiento personal que el juez tenga del asunto a fallar; y en caso de carencia de prueba convictiva el juez debe fallar conforme lo indican las reglas de la carga probatoria, de aplicación objetiva, y sin necesidad de involucrarse en el problema.

Así puede desarrollarse el contradictorio sin contaminaciones por interpretaciones y sesgos que pueda introducir el juzgador, destacando y preservando así su rol de árbitro neutral; y por tanto, realizador de la igualdad de las partes, y con ello la garantías del art. 7 de la Constitución de Mendoza, la del debido proceso legal establecido en el art. 18 de la Constitución Nacional; resultando, además, compatible con las atribuciones y deberes de esta Suprema Corte para decidir las causas contencioso administrativas en única instancia, previa denegación por parte de la administración al reconocimiento de los derechos del interesado; tales derechos, por disposición constitucional, deben haber sido previamente gestionados por parte interesada. (art. 144 inc. 5 Constitución Provincial).

Entonces, las partes acceden al proceso de manera activa mientras que el juez lo hace de manera pasiva, recibiendo información provista por aquéllas para luego decidir de manera alejada del asunto. Resulta indispensable no mezclar ambos posicionamientos frente al conflicto, toda vez que ello conduciría a la pérdida de la impartialidad del juzgador contaminándolo con su posición subjetiva lo que derive en el favorecimiento de una de las partes del proceso.

En este entendimiento, el juez durante el juicio debe permanecer con una función inactiva, en el sentido de ajenidad a todo movimiento impulsor de su propia actividad decisoria, limitándose a resolver las incidencias que surjan entre las partes durante el desarrollo del juicio; y latente, vista como en potencial intervención para la salvaguarda de los principios, garantías e institutos procesales que la legalidad constitucional requiera, y a exclusivas instancias de una intervención formal de un sujeto externo, por medio de una pretensión jurídica. Su función es de garantía para que las partes ejerzan eficazmente los derechos que le confiere la legislación procesal.

Al respecto, se ha manifestado la doctrina: “si el juez es un verdadero tercero en el proceso (en situación de clara ajenidad o de neutralidad) respecto de las partes procesales ellos, es obvio que no debe hacer ni puede aceptarse bajo pretexto alguno que haga lo que constituye esencial tarea de toda parte procesal: introducir hechos en el proceso mediante su afirmación en la demanda o en la contestación, negar la existencia de los hechos afirmados, probar los hechos negados, alegar acerca de ellos, etcétera. ….en el sistema acusatorio, en el cual el juez es un verdadero tercero que, como tal, no suple a las partes ni hace lo que a ellas les corresponde hacer en todo proceso: afirmar, pretender y probar los hechos afirmados para convencer al juzgador de su existencia. ….en el proceso acusatorio el predominio lo tiene la figura de las partes, a cuyo servicio se pone el Estado (por medio del juez) para que ellas puedan debatir en situación de paridad. Por eso es que, en su esencia, es método de discusión” (LA IMPARCIALIDAD JUDICIAL, ADOLFO ALVARADO VELLOSO, ROSARIO, ARGENTINA, 2007. https://campus.academiadederecho.org/upload/webs/Bari/BARI-%20LA%20IMPARCIALIDAD%20JUDICIAL.pdf?utm_source=chatgpt.com).

La concepción de juez como impartial supone sustraerle la posibilidad de hacer las tareas propias y exclusivas de las partes, de modo tal que tiene vedada la posibilidad de reemplazarlas en el cumplimiento defectuoso que ellas puedan tener en el desenvolvimiento del juicio.

Lo hasta acá expuesto, viene siendo propuesto por parte de la doctrina y jurisprudencia desde hace tiempo en nuestro país; y a partir del año 1994 integra nuestro ordenamiento constitucional por el reconocimiento con rango constitucional que han adquirido los arts. 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

D.    Análisis de la pretensión

Cuando se circunscribió el objeto de la presente Litis, dije que este se reducía al análisis de procedencia de las dos pretensiones autónomas de la actora, vale decir: a) su reclamo del adicional por título bajo Régimen 27 (categoría profesional) desde el 01 de enero de 2012 hasta agosto 2018, y las diferencias entre lo cobrado conforme Régimen 15 y lo que corresponde por Régimen 27; y b) su pretendida reubicación en clase 15 (categoría profesional) y desde abril 2012 en clase 13, progresando luego a clase 14, más las diferencias salariales y adicionales correspondientes

Se advierte de lo pretendido una contradicción irresoluble, que afecta la lógica del reclamo, pues a los efectos del reconocimiento de las diferencias por el pago del adicional por título profesional, la actora pretende que estas le sean calculadas dentro el Régimen Salarial 27; mientras que para su segunda pretensión consistente en su reencasillamiento, peticiona la evolución en clases 13, 14 y llegar a ser reescalafonada en la 15.

Se evidencia que el Régimen Salarial 27 se organiza escalonado en categorías de la 1 a la 8 según surge de los arts. 3 y 5 de la Ley 7759. Las clases 15 que la actora pretende le sea asignada y las clases 13 y 14 que reclama retroactivamente, no existen dentro del Régimen Salarial por ella pretendido. Estas clases sí existen dentro del Régimen Salarial 15 al cual parecería referirse cuando reclama la adecuación de su clase.

Consecuentemente, la solicitud de la actora de que se le reconozcan diferencias por el adicional por título entre lo cobrado y lo que le correspondería dentro del Régimen 27, y la de ser encasillada en la clase 15, peticionando las diferencias históricas en las clases 13 y 14 más adicionales, resulta contraria con la grilla de clase previstos en el Régimen Salarial por ella invocado en su pretensión, siendo tal contradicción irresoluble.

Si bien la contradicción evidenciada le resta lógica a la pretensión de la actora e impide su discernimiento judicial, no puede dejar de evidenciarse otra imprecisión en su planteo.

Así, dentro de la primera pretensión autónoma, la actora peticiona el reconocimiento del derecho al pago del adicional por título universitario bajo el Régimen 27, categoría profesional, desde el 01 de enero de 2012 hasta agosto de 2018, fecha en la que manifiesta que se comenzó a liquidar dicho adicional en el Régimen 15.

Sin embargo, la Resolución N°1184 ya había reconocido ese mismo derecho al adicional por título universitario con efectos retroactivos al 01 de enero de 2012, aunque bajo el Régimen 15. Es decir, la actora ya tenía reconocido el derecho que ahora reclama para el período enero 2012 - agosto 2018.

Resulta posible que lo realmente pretendido en la demanda haya sido la diferencia entre lo reconocido por el adicional por título bajo el Régimen 15 y lo que habría correspondido bajo el Régimen 27. No obstante, ello la pretensión está formulada reclamando el reconocimiento de un derecho ya consolidado.

Por tanto, existe un error conceptual y temporal en el planteo que colisiona con la normativa vigente y con el acto administrativo firme que rige el salario particular de la actora, normativa que se presume por ella conocida, tornando improcedente la pretensión en los términos formulados; y tal cual vengo expresando, no puede el juzgador suplir a la actora en sus deficiencias sin perjudicar el debido proceso legal, el derecho de defensa y la igualdad de armas entre las partes.

Los defectos en lo pretendido, no pueden ni deben ser suplidos por el juzgador computando, interpretando o reacertando lo pretendido, sin que ello implique vulnerar la igualdad de armas entre las partes y desnaturalice la calidad de árbitro impartial que le corresponde.

E. Conclusión

Por todo lo expuesto, si mis distinguidos colegas comparten los argumentos brindados, corresponde no hacer lugar a la demanda.

Así voto.

SOBRE LA PRIMERA CUESTIÓN, EN DISIDENCIA, EL DR. OMAR A. PALERMO DIJO:

1.- Coincido con el desarrollo de la causa y de la prueba rendida realizado por mi distinguido colega preopinante. Entiendo que, sin embargo, la demanda debe ser admitida parcialmente con el siguiente alcance y por las siguientes razones.

2.- Antecedentes

De las pruebas rendidas, puntualmente del Legajo Personal acompañado por la demandada (confr. escrito cargo N° 6883997/2022), surge acreditado que la agente María Laura Atencio se desempeñó en el IPV bajo distintas contrataciones desde el 01/07/2007 y hasta el 31/10/2011, siendo designada en planta permanente el 01/11/2011 (confr. Decreto N° 2591/11) en un cargo de Clase 04 - Auxiliar del régimen salarial 15, en el agrupamiento “Administrativo y Técnico”, tramo “Ejecución” (Cód. Esc. 15-1-02-02).

2.i.- Al obtener título universitario de Licenciada en Trabajo Social, el 04/11/2011 la actora solicitó “se me reconozcan las tareas profesionales dentro de la estructura del IPV, como así también el correcto encasillamiento en los haberes sueldos” (fs. 1/2, expediente N° 6062-A-2011-03794).

El Asesor Legal del IPV emitió dictamen señalando que se encontraban acreditados los extremos necesarios –título universitario o terciario más el desempeño de tareas acordes con su profesión– para dar curso “a la solicitud de encuadramiento en el tramo profesional realizada por la Lic. Atencio” (fs. 6).

Liquidaciones y Personal informaron el cálculo de la diferencia entre su situación de revista sólo cambiando el título secundario (ítem 1753) por el de profesional (ítem 1729), lo cual también modifica el adicional título (ítem 2083) e impacta en el presentismo (ítem 2719) (fs. 8).

2.ii.- El 11/05/2012 el Directorio del IPV dictó la Resolución N° 670, por la cual dispuso designar a la actora en la función “Profesional” y abonarle el FONAVI correspondiente, todo ello a partir del 01/01/2012 (arts. 1 y 2); y ordenó que el Poder Ejecutivo tramite su correcto encasillamiento (art. 3).

A continuación el Departamento de Personal del IPV informó que, para proseguir el trámite de ajuste de situación de revista, debía solicitarse autorización a Gobernación según el Decreto N° 43/13 y la Resolución N° 211/13 del IPV (fs. 16).

Secretaría Administrativa del IPV solicitó dictamen legal “considerando que el Decreto Provincial N° 43 es de fecha posterior a la fecha del reclamo […] a efectos de que indique la necesidad de solicitar autorización al Sr. Gobernador para realizar el ajuste de la situación de revista del agente” (fs. 17).

Asesoría Letrada del IPV opinó que la Resolución N° 670/12 es un acto firme que le otorgó un derecho subjetivo a la actora, que implica una función de mayor jerarquía respecto a la que detentaba anteriormente. Agregó que del Decreto N° 43/13 no se advierte que el pago del adicional por título se encuentre incluido en la prohibición de su art. 2 por no ser un adicional que implica mayor carga horaria. Sobre el cambio de situación de revista, señaló que el trámite debía continuar en el ámbito de la Administración Central, teniendo presente que se trata de “un reconocimiento ya consumado, por lo tanto no cabe solicitar una autorización al señor Gobernador, sino la aprobación de lo actuado por el IPV. La autorización es previa al acto administrativo, en cambio, la aprobación es posterior” (fs. 23/24). A continuación, Asesoría Letrada del Ministerio de Infraestructura y Energía adhirió a este dictamen (fs. 27).

El 30/07/2013 el Presidente del IPV envió nota al Gobernador de la Provincia, solicitando la excepción del art. 1 del Decreto N° 43/13 (fs. 29).

2.iii.- El 31/10/2013 la actora presentó “pronto despacho” (fs. 32, Nota N° 9786).

Se calculó el cambio de situación de revista para el ejercicio 2014, entre el cargo de ese momento Cód. Esc. 15-1-02-02 a uno Cód. Esc. 27-3-04-1-7, con un costo mensual estimado de $ 6.523,13 (fs. 41).

El 28/07/2014 el Presidente del IPV envió nueva nota al Gobernador de la Provincia, solicitando ahora la excepción del art. 1 del Decreto N° 155/14 (fs. 42). El 08/01/2015 por Secretaría Privada del Ministerio de Secretaría General, Legal y Técnica de la Gobernación se dispuso que la pieza vuelva al IPV (fs. 43).

Liquidaciones y Personal informaron: “la Lic. Atencio percibe la función profesional dentro de la estructura del IPV desde enero de 2012, quedando pendiente el correcto encasillamiento como profesional y la diferencia de haberes correspondiente al período febrero 2011-2016. Se deja constancia que no obstante lo dictaminado a fs. 23 y 24 por Asesoría Letrada del IPV no se ha pagado el título profesional en virtud que en la actualidad es régimen salarial 15 (administrativa) y el cambio es al régimen salarial 27 (trabajadora social), no siendo conveniente pagar el título de régimen 27 a un empleado de régimen 15 teniendo en cuenta que es otro código y otra base de cálculo” (fs. 48).

El 07/04/2016 se solicitó dictamen respecto al encasillamiento de la actora como profesional de acuerdo a la Ley 7.759 (fs. 49/50).

El 05/09/2018 el Departamento de Asesoramiento Legal y Normalización del Hábitat dictaminó que se encontraba vigente el Decreto Acuerdo N° 2544/17, que dispuso, con excepciones, una prohibición general sobre las contrataciones de servicios mediante contrato de locación de servicios o de obras y todo aquello que implique un incremento en la partida de personal, relacionado con designaciones, ajuste de situación de revista y suplemento por subrogancia (art. 1); y una suspensión en los incrementos u otorgamientos de adicionales por mayor dedicación, dedicación de tiempo completo, mayor horario y cualquier otro adicional de denominación similar (art. 2). Asimismo, sobre el pago pendiente del título por la diferencia de código y base de cálculo entre título de régimen 15 y 27, expuso que “dado el limitante enunciado en el presente dictamen y a fin de no modificar la situación de revista debería liquidarse el título en el régimen 15, salvo distinto criterio del H. Directorio” (fs. 51/52).

El 10/09/2019 el Directorio del IPV dictó la Resolución N° 1184 por la cual aprobó el pago a la agente del ítem “adicional por título universitario” en el régimen 15 a partir del 01/01/2012 (art. 1) y denegó la modificación de su situación de revista (art. 2).

2.iv.- Contra esta decisión la actora interpuso recurso de revocatoria (Nota N° 8514, fs. 90 y vta.).

El 07/07/2020 el Directorio del IPV rechazó el recurso por Resolución N° 451, con dos argumentos. Por un lado, la prohibición del Decreto Acuerdo N° 2544/17. Por otro lado, que “lo pretendido [por la agente] implica un nuevo régimen salarial, dado que modifica su situación de revista y al respecto se encuentra vigente la Ley 7079 ratificada por Decreto 3166/07 y Decreto 310/16, que establece que este tipo de modificaciones debe efectuarse a través de un concurso” (fs. 99/100).

2.v.- Contra ese acto la agente articuló recurso de alzada (pieza N° 98-D-2020-20108), reiterando los planteos de la revocatoria (fs. 103 vta.).

Emitieron dictámenes la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Planificación e Infraestructura Pública (IF-2021-00188303-GDEMZA-DAJ#MIPIP) y Asesoría de Gobierno (IF-2021-00392720-GDEMZA-GPMZA), coincidiendo en la correspondencia del pago del adicional por título universitario y las tareas profesionales acordes al mismo de la agente, el reconocimiento efectuado por el IPV, las limitaciones del Decreto Acuerdo N° 2544/17 y la posibilidad de efectivizar el reconocimiento de manera interina al no haber concurso.

Reproduciendo estos argumentos, el 09/08/2021 el Gobernador de la Provincia rechazó el recurso por Decreto N° 1111 (con cédula de notificación a la actora de fecha 13/08/2021 (NO-2021-04976681-GDEMZA-SECG#MIPIP).

2.vi.- A noviembre del 2022 la agente revista como agente del régimen 15 y percibe FONAVI por función “Profesional” (confr. escrito cargo N° 6883997/2022).

3.- Análisis: precisiones sobre la pretensión de la actora

La actora introduce dos pretensiones principales distintas. Una de ellas consiste en la nulidad de la resolución impugnada y el pago del adicional por título bajo el régimen 27 (en la categoría “Profesional”) desde el 01/01/2012 y hasta agosto del 2018, y desde allí en adelante las diferencias en ese ítem bajo el régimen 27 con respecto a las ya percibidas bajo el régimen 15 (en que revista), más intereses (fs. 6 y vta.), más otras peticiones poco claras sobre cálculo de intereses.

La otra pretensión es su recategorización o reubicación en una clase del agrupamiento “Profesional”, y las diferencias salariales entre lo que percibió desde 2012 y las clases correspondientes en que debió revistar, más intereses (fs. 6 y 10 vta.). Esta pretensión está enmarcada en el régimen 15, pues la clase y el agrupamiento solicitados –en unos casos menciona la clase 14 y en otros, por el tiempo transcurrido, la clase 15– pertenecen al mismo (y no al 27).

A continuación introduce una pretensión en subsidio de esta última: ante el eventual rechazo del pedido de recategorización o cambio de tramo en el régimen 15, pide la subrogancia en la clase que debiera corresponder a la recepción favorable de aquella solicitud (fs. 6 y 12 vta.).

3.i.- Así las cosas, se verifica que las pretensiones principales descriptas involucran regímenes salariales distintos, el 15 y el 27.

Si bien, según admite la propia demandada al contestar la acción y al alegar, ambos regímenes tienen cabida dentro de la estructura interna del IPV, el régimen 15 prevé categorías profesionales y no profesionales, las clases van de la 1 a la 17 (art. 4 Ley 5.465, ídem CCT Ley 7.897) y establece un agrupamiento “Profesional” con clases que van de la 13 a la 15 (arts. 3, 12 a 14 Ley 5.465, ídem CCT Ley 7.897). En cambio, en el régimen 27 las categorías son ineludiblemente profesionales y las clases se estructuran de la 1 a la 8 (arts. 1 a 5 y cctes., CCT Ley 7.759).

Así formuladas, las pretensiones se presentan como simultáneamente inviables desde el plano jurídico y material. No podría un agente pretender su cambio al agrupamiento “Profesional” del régimen 15 por desarrollar tareas acordes a su título y, por el mismo lapso, su encasillamiento en el régimen salarial 27. En otras palabras, ambas pretensiones se exhiben excluyentes: o se reconoce la recategorización de la agente como “Profesional” con las respectivas categorías establecidas legalmente para ese agrupamiento (y considerando la promoción automática, confr. arts. 5 y 14 de las Leyes 5.465 y CCT Ley 7.897), en función de desempeñar tareas propias de un agrupamiento distinto a aquel en el que revista; o se reconoce su pase al régimen salarial 27 (confr. CCT Ley 7.759).

Posiblemente, la formulación de sus pretensiones con la imprecisión o ambigüedad descriptas tenga algún anclaje en lo que para la agente pudo representar la actividad administrativa desde el comienzo del trámite, pues si bien fue orientada hacia su encasillamiento en el agrupamiento “Profesional” en el régimen 15 (confr. dictamen del Asesor Legal del IPV de fs. 6; Resolución N° 670 del 11/05/2012 que ordenó tramitar el correcto encasillamiento de la agente “de acuerdo a la Ley 5.465 y el Decreto N° 2383/07”; informe de Personal y Liquidaciones según el cual la actora “percibe la función profesional dentro de la estructura del I.P.V. desde enero de 2012, quedando pendiente el correcto encasillamiento como profesional” de fs. 48; dictamen del Departamento de Asesoramiento Legal y Normalización del Hábitat de fs. 51/52; pieza N° 6062-A-2011-03794); también hubo menciones al régimen salarial 27 (confr. informe realizado por Liquidaciones y Personal de fs. 8; dictamen de Asesoría Letrada del IPV de fs. 24; cálculo de situación de revista del ejercicio 2014; informe de Personal y Liquidaciones según el cual “en la actualidad es régimen salarial 15 (administrativa) y el cambio es al régimen salarial 27 (trabajadora social), no siendo conveniente pagar el título de régimen 27 a un empleado de régimen 15 teniendo en cuenta que es otro código y otra base de cálculo”; dictamen del Departamento de Asesoramiento Legal y Normalización del Hábitat que señaló, sobre el pago pendiente del título por la diferencia de código y base de cálculo entre título de régimen 15 y 27, que “debería liquidarse el título en el régimen 15, salvo distinto criterio del H. Directorio”; fs. 48 y 51/52; pieza N° 6062-A-2011-03794).

3.ii.- Esa formulación problemática o deficiente de la acción no necesariamente deriva, sin más, en su rechazo; dado que el sustrato de la materia litigiosa deja entrever una plataforma fáctica y jurídica que habilita y exige tutela a través de un reconocimiento jurisdiccional. Pues existe un innegable interés de la actora, jurídicamente protegido, de que su situación de revista resulte acorde a la realidad y calidad de las funciones desempeñadas en el ámbito de la demandada.

De la lectura integral de las presentaciones efectuadas por la agente en sede administrativa y en esta instancia, y de la propia actividad de la demandada durante el procedimiento previo a la acción, surge que su agravio central es hallarse encasillada dentro del agrupamiento “Administrativo y técnico” del régimen 15, a pesar de poseer un título universitario que hace que reivindique su derecho al cambio de agrupamiento –al “Profesional”– al desarrollar tareas afines a su profesión.

Puntualmente, en el punto “IV.- EXHORDIO” de su demanda, pide “[...] que, al sentenciar, anule el rechazo y condene al demandado a que haga lugar al reclamo incoado y en consecuencia, ordenando al INSTITUTO PROVINCIAL DE LA VIVIENDA a que proceda a reescalafonar a la clase 14, categoría profesional y a fin de que abone las diferencias salariales pertinentes a dicha situación escalafonaria” (fs. 6).

En el mismo escrito, aclara a continuación: “[...] También debe revocarse la denegatoria de la situación de revista, haciendo lugar al reescalafonamiento, actualmente en clase 15, categoría profesional, y desde el día 01 de abril de 2012 en la clase 13, luego en la 14 en adelante, debiéndole abonar las diferencias salariales pertinentes al reescalafonamiento con más los adicionales correspondientes” (fs. 6 vta.).

Y a mayor abundamiento, más adelante expresa resaltando: “Que a la reclamante le corresponde se le aplique el CCT, conforme las tareas y el título que ostenta. Ley 7897. Agrupamiento III - Profesional [con cita de los arts. 12, 13 y 14]” (fs. 10).

La actora pone de manifiesto que en el agrupamiento “Profesional” del régimen 15 la carrera llega hasta la clase 15 (confr. art. 12 a 14, Ley 5.465 y CCT Ley 7.897), advirtiéndose que ese cambio (a la 14 o a la 15 según el tiempo que se considere dada la promoción automática) sería congruente con su perfil profesional, capacitación y experiencia, y acorde a las funciones efectivamente desempeñadas en el ámbito de la demandada.

En efecto, con el dictado de la Resolución N° 670/12 se designó a la agente a partir del 01/01/2012 en la función “Profesional” en el régimen 15 dentro de la estructura interna del IPV y se le asignó una remuneración FONAVI acorde. A la vez, según el informe del Gerente de Regularización Dominial del IPV de fecha 14/12/2023, la actora “[...] se desempeña desde fines del año 2011, sin poder precisar la fecha exacta, cumpliendo funciones afines a Trabajadora Social, toda vez que desde el inicio se le encargaron encuestas sociales, inspecciones, con sus respectivos informes sociales, haciendo el seguimiento y atención de los adjudicatarios o postulantes que acuden al Centro de Atención Municipal (C.A.M.) para luego presentarlo en la sede central del I.P.V.” (escrito cargo N° 8078475/2023). Esto coincide con lo declarado en la causa por el mismo funcionario, quien agregó que la agente cumple las mismas funciones propias de su título, incluso antes de recibirse cuando fue pasante entre 2005 y 2007, y luego desde su contratación en 2007. Cuando no tenía el título realizaba las mismas tareas, pero los informes correspondientes los firmaba conjuntamente con una trabajadora social matriculada del IPV –hasta que se recibió y ya no fue necesario que los firmara aquella profesional– (fs. 72 de autos).

De ese modo, las funciones profesionales correspondientes a su título han sido acreditadas y reconocidas por la demandada.

3.iii.- Sin embargo, el trámite de la recategorización de la agente como Profesional del régimen 15, reconocida y ordenada en la Resolución N° 670 del 11/05/2012 (art. 3), derivó en decisiones denegatorias de la modificación de su situación de revista, basadas centralmente en argumentos presupuestarios (Resolución N° 1184, Resolución N° 451 y Decreto N° 1111) y en que el pago del adicional por título que había sido dispuesto en el régimen 15 significaba una dificultad para el cambio al régimen 27 –además de no haber concursado para ingresar al mismo–.

Con respecto a las limitaciones presupuestarias invocadas, durante los ejercicios presupuestarios involucrados desde el reclamo las autoridades tuvieron a su alcance las suficientes habilitaciones presupuestarias para realizar las modificaciones tanto en la estructura de la unidad organizativa como en el agrupamiento, tramo, subtramo y clase, dentro del monto global autorizado en la respectiva partida de “personal” permanente.

Desde hace varios años las leyes de presupuesto permiten al poder administrador modificar la discriminación de cargos por agrupamiento, tramo, sub-tramo y clase “por aplicación de las distintas disposiciones escalafonarias vigentes y para resolver reclamos del personal que sean procedentes, conforme a las disposiciones legales vigentes”, siempre que ello se cumpla “dentro de los créditos presupuestarios previstos de modo tal que, si la medida originare un mayor costo en la partida de personal, el mismo compensarse en el mismo acto con la o las supresiones de vacantes necesarias para cubrirlo”. Como así también, que no se aumente “el número de cargos” (art. 15, incs. a y d, Ley 5.035, presupuesto ejercicio 1985).

Esa disposición se ha venido manteniendo casi sin modificaciones en las sucesivas leyes de presupuestos generales (por caso, art. 15 incs. a y e, Ley 5.580, presupuesto ejercicio 1990). La misma línea se puede observar en las leyes de presupuesto más recientes las que, en lo relativo a “modificaciones de la planta de personal”, autorizaron la modificación de los cargos “por Agrupamiento, Tramo, Subtramo y Clase” con la finalidad de hacer “aplicación de las disposiciones escalafonarias vigentes y para resolver reclamos del personal que sean procedentes conforme con las disposiciones legales vigentes”; en cuyo caso se debían “redistribuir los créditos pertinentes de la Partida de Personal”. La autorización quedó sujeta a las siguientes limitaciones: (i) cada Jurisdicción debía realizar las modificaciones presupuestarias dentro de la partida “Personal” para adecuar la ejecución a las proyecciones de la misma; (ii) si la modificación originase un mayor costo, debía compensarse con la supresión de las vacantes con crédito presupuestario necesarias para cubrirlo; y (iii) ello no podía aumentar el número de cargos (Ley 7.650 presupuesto ejercicio 2007, arts. 11 y 58 incs. a, e y f; Ley 7.837 presupuesto ejercicio 2008, arts. 9, 10 y 50 incs. a, e y f; Ley 8.009 presupuesto ejercicio 2009, arts. 9 y 50, Ley 8.154 presupuesto ejercicio 2010, art. 9 y 48; Ley 8.265 presupuesto ejercicio 2011, arts. 9 y 50; Ley 8.399 presupuesto ejercicio 2012, arts. 9 y 47; Ley 8.530 presupuesto ejercicio 2013, arts. 9 y 51; Ley 8.701 presupuesto ejercicio 2014, arts. 9, 51, 54 y Ley 8.838, presupuesto ejercicio 2016, arts. 9 y 27 incs. a, e y f; entre otras). En relación al presupuesto del año en curso, aprobado por Ley 9.601, similares disposiciones se encuentran en los arts. 8 y 22.

A ello hay que agregar, tal como señaló esta Sala en “Muñoz Alba” (CUIJ 13-03799203-2, sentencia del 05/10/2017), que la demora en el reencasillamiento y consecuente pago de la función desempeñada no puede serle imputable a la accionante, toda vez que es el Estado quien encabeza el deber de encauzar las respuestas concretas que da a los reclamos que formula la ciudadanía, y no al revés. Así, viene al caso la idea de tutela efectiva, que no se construye sobre la inactividad de quien formaliza una reclamación en sede administrativa –o ulteriormente, en sede judicial– sino sobre las respuestas que por la regla competencial debe dar, de manera fundada, la autoridad administrativa. Ello debe entenderse en el marco de los principios y normas rectores que surgen de los instrumentos internacionales constitucionalizados a partir de 1994, en virtud de lo dispuesto por el art. 75, inc. 22, de la Ley Suprema (confr. arts. 8 y 25.2.a, Convención Americana sobre Derechos Humanos; art. 14.1, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), que sustentan el principio de tutela efectiva en el Estado Constitucional y Convencional de Derecho.

Asimismo, se afirmó que la obstaculización, negación y/o postergación de la Administración en la inclusión de reclamos de particulares, máxime reconocidos en ejercicios presupuestarios no resultan óbice para la justiciabilidad de derechos sociales, económicos y culturales –como los que en la especie pretende la actora– y que el presupuesto debe ajustarse al cumplimiento prioritario e incondicional de los derechos constitucionales, y no a la inversa, pues de lo contrario, lo que podría ser objetado constitucionalmente sería la validez misma del presupuesto.

Pero, a más de lo anterior, Personal ha informado y detallado en esta causa las vacantes producidas entre noviembre del 2011 y octubre del 2023, señalando que hubo 99 cargos dados de baja por jubilación, fallecimiento, renuncia o cesantía –entre las cuales detalla 50 en el agrupamiento “Profesional” del régimen 15 y 6 en el régimen 27–; y, además, que hubo 380 designaciones –entre ellas, 169 en el agrupamiento “Profesional” del régimen 15 y 49 en el régimen 27– (confr. IF-2023-09519762-GDEMZA-IPV, escrito cargo N° 8078475/2023).

De ese modo, bien podría la Administración demandada haber dispuesto de alguno de tales cargos para realizar un ajuste de la situación de revista de la agente actora, designándola en forma interina en el régimen 15 utilizando el mecanismo de cambio de agrupamiento (al “Profesional”) previsto en el art. 29 de la Ley 5.465 (ídem CCT Ley 7.897).

Por lo expuesto, entonces, el argumento presupuestario no puede serle opuesto a la actora como limitación o retardo en la efectivización de los derechos que reclama en la presente, debiendo hacerse lugar a la pretensión dirigida a obtener una modificación en su situación de revista como resultado de su correcto encasillamiento.

Asimismo, los dictámenes emitidos en el trámite de la alzada coinciden en que, en el caso, corresponde el reencasillamiento en el agrupamiento “Profesional”, que se condice con la realidad personal de la agente (que obtuvo el título de grado, y por ello se le asignaron las funciones profesionales acordes al mismo); y que el requisito del concurso para acceder al cambio de agrupamiento podría postergarse mediante un ajuste interino de su situación de revista, hasta cumplir ese requerimiento legal, en la medida que el reconocimiento o ajuste reclamado importe una clase mayor, con el consiguiente aumento del costo presupuestario (confr. dictámenes de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Planificación e Infraestructura Pública, IF-2021-00188303-GDEMZA-DAJ#MIPIP; y de Asesoría de Gobierno, IF-2021-00392720-GDEMZA-GPMZA).

Se recuerda que en autos “Guiñazú” (causa N° 110.421, sentencia del 21/08/2014), se dijo que “en el régimen del empleo público provincial, dentro de lo que genéricamente se denomina como 'derecho a la carrera', se debe diferenciar entre el derecho a estar correctamente encasillado, por un lado, del derecho al ascenso o a la promoción, por el otro (ver L.S.: 452-27, 465-1)”.

Seguidamente, se señaló que “El primer aspecto se relaciona con el derecho que tiene todo trabajador a ‘igual remuneración por igual tarea’ (art. 14 bis y 16 de la C.N.; y arts. 7, 30 y 32 de la C.Prov.), puesto que todo agente debe ser remunerado ‘conforme a su ubicación en el respectivo escalafón o régimen que corresponda al carácter de su empleo’, de modo que ‘a igual situación de revista y de modalidades de la prestación de servicios, el personal gozará de idénticas remuneraciones cualquiera sea el organismo en que actúe’ (art. 20, dec. Ley 560/73)”.

En relación a la faceta referida “a la promoción o ascenso”, se razonó que “si bien constituye otra derivación del derecho a la igualdad, lo es en relación con ‘la estabilidad del empleado público’ ya que ésta implica no sólo el derecho a conservar el empleo sino también ‘la jerarquía y nivel alcanzados –entendiéndose por tales la ubicación en el respectivo régimen escalafonario–, los atributos inherentes a los mismos’ (pero no es extensivo a las funciones asignadas si éstas no han sido acompañadas del respectivo decreto escalafonario; ver L.S.: 153-132; 196-200; 242-205; 283-463)”.

Por lo expuesto, los argumentos que opone la demandada no pueden ser acogidos, por cuanto ello implicaría sesgar el contenido específico del derecho a estar correctamente encasillado, el que se relaciona con el derecho a percibir una remuneración conforme a su ubicación en el respectivo régimen que corresponda al carácter de su empleo.

Así, tanto el Decreto N° 1111 del Gobernador como los actos que lo precedieron, Resoluciones N° 451 y 1184 del Directorio del IPV, se encuentran gravemente viciadas de acuerdo a lo dispuesto por el art. 52 inc. b de la Ley de Procedimiento Administrativo 9.003.

3.iv.- Admisión parcial: el cambio de agrupamiento

Así las cosas, procede dar curso a la pretensión de la actora enmarcada en el régimen 15, pues la clase y el agrupamiento mencionados en esa parte de la pretensión pertenecen al mismo (y no al 27). Además, el régimen 15 tiene previsto el caso de cambio de agrupamiento, disponiendo que “solo tendrá lugar cuando se cumplan los siguientes requisitos:

1- Reunir las condiciones exigidas en este convenio colectivo para el ingreso al nuevo agrupamiento y para el ascenso a la clase en que deba revistar, con excepción del requisito de concurso.

2- Que las funciones que desempeñe el agente sean propias de un agrupamiento distinto al que revista.

Cumplidos los requisitos anteriores la autoridad competente podrá disponer a solicitud del agente, el correspondiente cambio de agrupamiento.

El mismo regirá cuando se proceda al ajuste de la situación de revista, previa transformación o creación del cargo necesario para concretar dicha medida o existiendo la vacante en la correspondiente unidad organizativa.

La autoridad competente deberá cumplimentar los recaudos tendientes a que el cambio de agrupamiento se concrete dentro de un lapso no superior a un año contado a partir de la fecha de la solicitud formulada por el agente que reúna los requisitos establecidos en el presente artículo.

El agente revistará en el nuevo agrupamiento en una clase igual a la que revistaba o la inicial del nuevo agrupamiento, si esta fuera mayor, manteniendo su estabilidad.

A los efectos del ascenso por evaluación, se computará la antigüedad a partir de la incorporación del agente al nuevo agrupamiento” (art. 29, Leyes 5.465 y 7.897).

En consecuencia, es posible concluir que se encuentran reunidos en la especie aquellos requisitos exigidos por la normativa aplicable para acceder al cambio de agrupamiento: poseer las condiciones exigidas en el CCT para el ingreso al nuevo agrupamiento y desempeñar funciones propias de un agrupamiento distinto a aquel en que revista el agente.

Cabe precisar el sentido y alcance que al respecto posee la normativa aplicable transcripta, pues establece un lapso no superior a un año contado a partir de la fecha de la solicitud formulada por el agente que reúna los requisitos establecidos, para que la autoridad competente cumpla los recaudos tendientes al cambio de agrupamiento.

Es que no debe confundirse el plazo que la normativa le otorga a la demandada a fin de que, en caso de ser procedente el cambio de agrupamiento, se “acomode” presupuestariamente para hacer frente al gasto que ello demande, con las consecuencias de no cumplir tal disposición en término, proyectadas a la categoría que debió alcanzar en el nuevo agrupamiento conforme las normas de la promoción automática (arts. 5 y 14, Leyes 5.465 y 7.897) y las diferencias salariales devengadas a su favor.

Por consiguiente, la interpretación más acertada y razonable del art. 29 de la Ley 5.465 (ídem CCT Ley 7.897), a la luz del principio protectorio del trabajo así como de las máximas constitucionales que rigen la materia (art. 14 bis CN), lleva al entendimiento de que la administración, desde la petición de reescalafonamiento y siempre que se acrediten los recaudos allí indicados, se encuentra limitada por una fecha máxima en la que debe cumplir; pero el vencimiento del plazo autorizado legalmente sin que aquella efectivice el reencasillamiento, no puede ser interpretado en desmedro de los derechos del trabajador, quien al momento de su petición ya había probado el cumplimiento de los requisitos que la norma establece para el cambio de agrupamiento (confr. Sala Segunda, CUIJ: 13-06767194-9, “Díaz”, sentencia del 18/10/2024; Sala de Competencia Originaria, CUIJ: 13-07277741-1, “Villadeamigo”, sentencia del 11/12/2024).

Por lo tanto, el cambio de agrupamiento debe reconocerse desde la fecha del reclamo de la agente (04/11/2011), momento en que se encontraban acreditados los requisitos normativamente exigidos para que opere el mismo, de conformidad con lo dispuesto en el art. 29 aludido (Leyes 5.465 y 7.897).

Con relación a la clase en que debiera revistar la Lic. Atencio en función del cambio de agrupamiento, se precisa que la misma debe determinarse por aplicación de la pertinente previsión normativa (art. 29, Ley 5.465 y 7.897), que preceptúa para el supuesto de cambio de agrupamiento, que el “agente revistará en el nuevo agrupamiento en una clase igual a la que revistaba o la inicial del nuevo agrupamiento, si ésta fuera mayor, manteniendo su estabilidad”.

De la aplicación al caso de tal regla, se desprende que al momento de su reclamo la actora revistaba en un cargo de clase 04 - Auxiliar en el agrupamiento “Administrativo y técnico”, tramo “Ejecución” (Cód. Esc. 15-1-02-02). Ahora bien, encuadrando tal circunstancia en el régimen de promoción automática detallado en los arts. 5 y 14 de la Ley 5.465 (ídem CCT Ley 7.897), se deduce que la actora debió revistar en el agrupamiento “Profesional”, en la clase 13 desde el 04/11/2011 y poseer la misma por 3 años, para luego acceder a la clase 14 a partir del 01/01/2015; allí revistar durante 7 años, para acceder la clase 15 desde el 01/01/2022 (confr. arts. 13 y 14 Ley 5.465, ídem CCT Ley 7.897).

Reconocido el derecho de la actora a ser reeencasillada en un agrupamiento distinto al que reviste, corresponde también acoger el subsiguiente reclamo por las diferencias salariales devengadas, eventualmente existentes entre el 04/11/2011 y hasta la efectivización del cambio de agrupamiento, entre las clases que revistó la actora en el cargo de Auxiliar del agrupamiento I - “Administrativo y técnico” durante el período respectivo y aquellas que le hubiesen correspondido en las clases del nuevo agrupamiento III - “Profesional”, todos del régimen 15 (confr. Leyes 5.464 y 7.897) tomando en cuenta las promociones automáticas señaladas y hasta su efectivo pago.

4.- Conclusión

Por lo expuesto, considero que procede admitir parcialmente la demanda con el alcance que se establecerá en la siguiente cuestión.

Así voto.

Sobre la misma cuestión, el Dr. Mario D. Adaro adhiere por los fundamentos al voto que antecede.

SOBRE LA SEGUNDA CUESTIÓN, EL DR. JOSÉ V. VALERIO dijo:

De acuerdo con lo resuelto en la cuestión anterior, por mayoría, corresponde hacer lugar parcialmente a la acción procesal administrativa entablada por la Lic. Atencio.

Como consecuencia, corresponde anular el Decreto N° 1111 y sus actos precedentes y condenar a la demandada, dentro del plazo del art. 68 de la Ley 3.918 y bajo apercibimiento de lo dispuesto en los arts. 69 y cctes. de la misma, a efectuar el cambio de agrupamiento de la actora, Lic. Atencio, en cargo del régimen salarial 15, en el agrupamiento III - “Profesional” en la clase 15, y liquidar las diferencias salariales eventualmente existentes entre lo efectivamente percibido en las clases del cargo de Auxiliar que revistara en el agrupamiento I - “Administrativo y técnico” y lo que debió percibir de encontrarse debidamente encasillada, teniendo en cuenta las normas relativas a la promoción automática (arts. 5 y 14, Leyes 5.465 y 7.897) y hasta la fecha en que se cumpla con el ajuste ordenado –desde el 04/11/2011 y hasta el 31/12/2014 en la clase 13; desde el 01/01/2015 y hasta el 31/12/2022 en la clase 14; y desde el 01/01/2022 en la clase 15–.

A las sumas resultantes deberá adicionarse intereses calculados desde que se debe cada diferencia salarial mensual y hasta la fecha del efectivo pago, aplicando desde el 04/11/2011 y hasta el día 29/10/2017 inclusive, la Tasa Nominal Activa (T.N.A.) de acuerdo con lo expresado por este Tribunal en los Plenarios “Amaya” (L.S. 356-50) y “Aguirre” (L.S. 401-215), dado el carácter alimentario de la deuda en cuestión (L.S. 444-193; 493-79); desde el día 30/10/2017 y hasta el 01/01/2018 inclusive, la tasa de interés para la línea de préstamos personales del BNA, denominados “Libre Destino” a 36 meses conforme al Plenario recaído en la causa N° 13-00845768-3/1, caratulada: “CITIBANK N.A. EN J: 28.144 “LENCINAS, MARIANO C/ CITIBANK N.A. P/ DESPIDO” P/ REC.EXT.DE INSCONSTIT-CASACIÓN”; desde el 02/01/2018 y hasta el 16/04/2024 inclusive, la tasa de interés moratorio equivalente a la evolución de la serie de la Unidad de Valor Adquisitivo (U.V.A.), de conformidad con los arts. 1 y 4 de la Ley 9.041; y desde el 17/04/2024 y hasta su efectivo pago, la tasa indicada en la Ley 9.516 (B.O. 08/04/2024).

La demandada deberá cumplir con lo ordenado dentro del plazo establecido en el art. 68 del CPA, bajo apercibimiento de lo establecido en el art. 69 y ccs. del mismo código. Ello, sin perjuicio de que el pago de las acreencias pueda realizarse conforme al mecanismo establecido en el art. 54 de la Ley 8.706, bajo apercibimiento de lo establecido en el último párrafo de tal artículo.

Así voto.

Sobre la misma cuestión, los Dres. Omar A. Palermo y Mario D. Adaro adhieren al voto que antecede.

SOBRE LA TERCERA CUESTIÓN, EL DR. JOSÉ V. VALERIO, dijo:

Atento como han sido resuelta, por mayoría, la primera cuestión; las costas deben ser impuestas a la parte demandada vencida (arts. 36 CPCCyT y 76 CPA), ello en función de que, si bien no con el específico alcance procurado por la accionante, sus pretensiones de recategorización y de abono de diferencias salariales resultan receptadas en sus aspectos sustanciales (confr. “Contalba”, CUIJ: 13-05675522-9, sentencia del 08/09/2025).

La regulación de honorarios se difiere para su oportunidad.

Así voto.

Sobre la misma cuestión, los Dres. Omar A. Palermo y Mario D. Adaro adhieren por los fundamentos al voto que antecede.

Con lo que terminó el acto, procediéndose a dictar la sentencia que a continuación se inserta:

S E N T E N C I A:

Y VISTOS:

Por el mérito que resulta del acuerdo precedente, la Sala Segunda de la Excma. Suprema Corte de Justicia, fallando en definitiva por mayoría,

RESUELVE:

1°) Admitir parcialmente la acción procesal administrativa interpuesta a fs. 06/18 vta. por la Sra. María Laura Atencio, con el alcance establecido en la segunda cuestión.

2°) Imponer las costas a la demandada vencida.

3°) Diferir la regulación de honorarios profesionales para su oportunidad.

4°) Dar intervención a la Administración Tributaria Mendoza a sus efectos.

Regístrese. Notifíquese. Ofíciese. Oportunamente archívese.